دستکاری‌های پیاپی در قانون اساسی مشروطه

از دوره مشروطه تاکنون قانون اساسی ایران دستخوش تغییر و بازنگری شده است. ایرانیان تاکنون دو بار تدوین قانون اساسی را تجربه کرده‌اند، زیرا هم در انقلاب مشروطه و هم در انقلاب اسلامی، انقلابیون با توجه به انتقادات اساسی که نسبت به وضع دوره گذشته داشتند درصدد برآمدند مطالبات خود را در قالب جدیدی ارائه دهند و به رای عمومی بگذارند. تدوین قانون اساسی مشروط در سال 1285 هـ. ش و تدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی سال 1358 هـ ش با همین هدف صورت گرفت. گزارش زیر شرحی است بر مجموعه بازنگری‌های صورت گرفته در قانون اساسی تا پیش از پیروزی انقلاب اسلامی.

هشتم دی 1285 برابر با چهارم ذیقعده 1324 با امضای پنجاه و یک اصل قانون اساسی مصوب مجلس شورای ملی توسط مظفرالدین شاه، ایران صاحب حکومت مشروطه شد.

اولین بازنگری

اولین تجدیدنظر در قانون اساسی مشروطه به شکل تتمیم و الحاق انجام گرفت، شتاب در تدوین قانون اساسی حاوی اصولی نبود که در آن به متساوی‌الحقوق بودن مردم، تضمین آزادی‌های فردی، تفکیک قوای حکومتی، استقلال قوه قضاییه و مسئولیت وزرا در قبال مجلس اشاره کرده باشد. (جعفر بوشهری، حقوق اساسی: کلیات حقوق اساسی و حقوق اساسی ایران، تهران: دانشگاه تهران، چاپ ششم، 1353، ص 151) به همین واسطه هواداران مشروطه، خواهان موافقت محمدعلی‌شاه با اصلاح قانون اساسی بودند. وسعت اعتراضات به حدی بود که محمدعلی‌شاه مجبور شد بیست و هفتم ذیحجه 1324 دستخطی را برای اصلاح قانون اساسی بدهد و طی آن موافقت خود را با ایجاد قوانین لازمه برای انتظام وزارتخانه‌ها و دوایر حکومتی و مجالس بلدی مطابق شرع اعلام کند.

مجلس شورای ملی نیز در نخستین دوره تقنینی خود در این باب به بحث و بررسی پرداخت و قرار شد انجمنی ویژه معین شود تا آنها متن متمم را بنویسند و سپس در صحن مجلس مذاکره و تصحیح شود. این کار از بیست و هشتم ذیحجه 1324 تا بیست و نهم شعبان 1325 طول کشید که طی آن کمیسیونی مرکب از برخی نخبگان، کار تدوین متمم قانون اساسی مشروطه را به عهده گرفتند.

اما در میانه کار محمدعلی‌شاه به حیلت‌های گوناگون بهانه می‌تراشید و امضای آن را به تعویق می‌انداخت، ولی نمایندگان انجمن‌های ملی به اسم انجمن مرکزی در بهارستان جمع‌شده و درصدد مطالبه برآمدند. محمدعلی شاه سرانجام بیست و نهم شعبان 1325 از سر اجبار و اکراه متمم را امضا کرد. متمم قانون اساسی مشتمل بر 107 اصل بود و در آن از متساوی‌الحقوق بودن افراد، آزادی‌های عمومی، تفکیک قوا، مسئولیت وزیران در برابر مجلس و ناشی شدن قوای سه گانه از ملت سخن به میان آمده و حق قضا به روحانیان و دیگر حکام به قوه قضاییه اختصاص یافته بود و از دیگر سو اوامر پادشاه را فقط زمانی قابل اجرا و رعایت تلقی کرده بود که به امضای وزیر مسئول رسیده باشد. (مصطفی رحیمی، قانون اساسی ایران و اصول دموکراسی، بی‌جا: ابن سینا و فرانکلین، 1347، ص 95)‌

فتح تهران و دومین بازنگری

متمم قانون اساسی گرچه امضا شد ولی شاه تمایلی به اجرا و پایبندی به مفاد آن نشان نمی‌داد. اختلاف میان شاه و مجلسیان بالا گرفت و بهانه‌هایی هم فراهم آمد و در نهایت مجلس با فرمان شاه قاجار به توپ بسته شد و بار دیگر استبداد مطلقه قدرت یافت. در دوره استبداد صغیر شاه برای آن‌که نشان بدهد خود او به قانون و مشروطه اعتقاد دارد برآن شد تا قانون اساسی جدیدی وضع کند. به همین دلیل دستور داد مجلس خاصی تشکیل شود و عنوان مجلس شورای کبرای مملکتی یا دولتی را به خود بگیرد.

دوره استبداد همزمان با فتح تهران با همدستی مشروطه‌خواهان به پایان رسید. بدون درنگ پانصد نماینده از میان مجلس منحله، عموم علما ووجوه کلا و وزرا و شاهزادگان و اعیان و اشراف و تجار و نیروهای چریک و بختیاری در تهران جمع شدند و خود را مجلس اعلای عالی خواندند ولی چون کثرت جمعیت مانع از تصمیم‌گیری می‌شد کمیسیون فوق‌العاده یا هیات مدیره بیست و پنج نفره‌ای را تعیین کردند تا آنها به امهات امور رسیدگی کنند.

آنان نیز شبانه در عنوان و هیات موسسان محمدعلی‌شاه را از امر خطیر سلطنت معاف کردند و به نصب احمدشاه به سلطنت رای دادند، اما چون پادشاه جدید به سن قانونی نرسیده بود عضدالملک را به نیابت برگزیدند. مهم‌ترین و نخستین کار هیات مدیره برگزاری انتخابات بود تا دومین دوره مجلس شورای ملی رسما برقرار شود.

به همین منظور کمیسیون شانزده نفره ویژه‌ای کار تتمیم و تدوین و اصلاح قانون انتخابات را به‌ عهده گرفت و این هیات که از سوی هیات عالی مدیره و با موافقت انجمن‌های ایالتی تشکیل شد قانون انتخابات دو درجه‌ای و غیرمستقیم را در 9 فصل و 63 ماده به تصویب رسانید. قبل از خلع محمدعلی شاه تصمیماتی درباره قانون انتخابات گرفته شد و در مجلس شورای کبرای مملکتی نظرات موافق و مخالف زیادی ابراز شد بویژه از جانب تبریزیان که در این باره بسیار مخالف بودند. سرانجام تصمیم گرفته شد انتخابات مجلس دوم بر اساس قانون انتخابات مصوب اواخر دوره استبداد صغیر برگزار شود ولی مشکلی در میانه راه به وجود آمد و برگزاری انتخابات را در هاله‌ای از ابهام فرو برد. زیرا مواد یک، 57 و 58 قانون انتخابات صراحتا با اصول 4، 5، 6 و 49 قانون اساسی در تعارض بود. در ماده یک، تعداد نمایندگان مجلس شورای ملی یکصد و بیست نفر تصویب شد در حالی که اصل 4 قانون اساسی تعداد آنها را 162 نفر قید کرده بود. ماده 57 رسمیت جلسه‌های مجلس را به حضور نصف به علاوه یک؛ یعنی شصت و یک نفر می‌دانست ولی اصل 6 قانون اساسی رسمیت جلسات مجلس را با حضور نمایندگان تهران به تنهایی نیز مجاز کرده بود. ماده 58 نیز ابتدای دوره انتخابیه را از روزی می‌دانست که مجلس شورای ملی رسما افتتاح شود و مدت آن نیز دو ساله بود ولی اصل 5 و 49 قانون اساسی افتتاح مجلس را به‌صورت رسمی فقط منوط به حضور منتخبین تهران و ایالات کرده بود. (حسین کوچکیان فرد، انجمن‌ها و انقلاب مشروطه، نهضت مشروطیت ایران: مجموعه مقالات، تهران: موسسه مطالعات تاریخ معاصر ایران، جلد 1، 1378، ص 228) برای رفع این محظور بناچار از شیوه‌ای غیرقانونی بهره برده و تصمیم گرفته شد از یکسو قانون انتخابات ـ که در لسان حقوقی قانون عادی شمرده می‌شود بتواند قانون اساسی را تغییر دهد و از دیگر سو با توجیه قضیه به این صورت که چهار اصل 4، 5، 6، 49 قانون اساسی ماهیتا جزو قوانین عادی محسوب می‌شود، انتخابات مجلس دوم را براساس قانونی برگزار کردند که با قانون اساسی کاملا در تعارض بود، اما چون واقف بودند که از نظر حقوقی اشکال قانونی‌اش همچنان پا برجاست برای رفع تنگنا کمیسیون تنظیم قانون انتخابات، مواد نظام‌نامه را به رای انجمن‌های ایالتی و ولایتی گذاشت. (منصوره رفیعی، انجمن: ارگان انجمن ایالتی آذربایجان، تهران: نشر تاریخ ایران، 1362، صص 30 و 31) انجمن‌های مذکور نیز حق اظهارنظر خود را به انجمن ایالتی آذربایجان تفویض کردند و انجمن ایالتی آذربایجان تغییر اصول چهارگانه قانون اساسی را با تصویب نظام‌نامه انتخابات دو درجه‌ای و غیرمستقیم مورد قبول قرار داد و دومین بازنگری قانون اساسی مشروطه نیز به انجام رسید. (صورت مشروح مذاکرات مجلس شورای ملی، دوره چهارم، بیجا: اداره روزنامه رسمی کشور شاهنشاهی ایران، 1330، جلسه 93 برابر با یوم پنجشنبه، هفتم برج ثور 1301 و جلسه 94 برابر با یوم یکشنبه دهم برج ثور 1301، ص 252) انجمن تبریز از طرف انجمن‌های ولایات وکیل و مختار شده بود و به تعبیری خودش را نایب مناب پارلمان می‌دانست تا با بهره‌گیری از سمت قائم مقامی مجلس شورای ملی درباره قانون انتخابات و تعارض آن با قانون اساسی تصمیم بگیرد.

انتقال سلطنت به منزله سومین بازنگری

اصل 36 متمم قانون اساسی مشروطیت، سلطنت را در خاندان قاجار منحصر کرده بود، خلع محمدعلی شاه سلطنت دودمان قاجار را دچار پس لرزه‌ای کرد که سلطنت احمد شاه هم باعث آرامش آن نشد. از جمله مسائل مهم قبل از سرنگونی سلسله قاجار، طرح مساله جمهوریت بود. که در صورت تصویب این طرح، قانون اساسی و سلطنت دستخوش تغییرات اساسی می‌شد. به همین دلیل در جلسه چهاردهم فروردین 1304 عده‌ای پیشنهاد کردند که ملت ایران از طریق مجلس شورای ملی تبدیل رژیم سلطنتی به جمهوری را اعلام کنند و به وکلای مجلس پنجم اجازه دهند که در مواد قانون اساسی تجدیدنظر کنند. (عطاءالله فرهنگ قهرمانی، قانون اساسی: اصلاحات و سیر تکاملی آن، ص 21) با توجه به این که کم‌وبیش مشخص شده بود که احمدشاه از سلطنت گریزان است و تمایلی برای بازگشتن به ایران ندارد ولی رضاخان سردارسپه می‌خواست به کودتای خود وجهه قانونی بدهد.

بنا به مقتضیات وقت و برخی صوابدیدها تصمیم گرفته شد مساله جمهوریت فراموش شود و در عوض قرار بر آن شد که از طریق مجلس شورای ملی برای تغییر سلطنت و انتقال آن از خاندان قاجاریه به پهلوی به سرعت اقدام شود. در نخستین گام وضع به‌گونه‌ای ترتیب داده شد تا از میان پیرنیا و تدین، شخصی برای ریاست مجلس شورای ملی انتخاب شود که در طرح و به پیش بردن مساله تغییر سلطنت از تنگناهای شخصی و محظورات اخلاقی کمتر و هواداری بیشتر از رضا خان برخوردار باشد. به همین دلیل تدین به لطایف‌الحیل رئیس مجلس شد. سپس هشتم آبان 1304 عده زیادی از نمایندگان مجلس به منزل رضاخان دعوت شدند و از آنها خواسته شد که پیش‌طرح خلع قاجاریه را امضا کنند. نهم آبان نیز مراقبت شدیدی به عمل آمد تا نمایندگان جلسه را ترک نکنند تا مجلس از اکثریت نیفتد. (سیروس غنی، برآمدن رضاخان، برافتادن قاجار و نقش انگلیسی‌ها، ترجمه حسن کامشاد، تهران: نیلوفر، 1377،صص 389 و 390)‌

در این روز طرحی از سوی نمایندگان با قید دو فوریت پیش کشیده شد که در آن با بیان نارضایتی عمومی از سلطنت سلسله قاجاریه با توجه به شکایات فراوانی که شده بود برای حفظ مصالح عالی مملکت موضوع انقراض سلطنت قاجاریه و تشکیل حکومت مقتدر، حدود قانون اساسی و قوانین موضوعه به ریاست رضاخان به رای گذاشته و تصویب شود. در عین حال تعیین تکلیف قطعی حکومت موکول به نظر مجلس موسسان شد که می‌بایست در اصول 36، 37، 38 و 40 متمم قانون اساسی مشروطه اقدام به تجدیدنظر کند. گرچه برخی معتقد بودند که نمی‌توان با یک ماده واحده هم به خلع سلسله قاجاریه و هم اصلاح قانون اساسی رای داد و هم رضاخان را به‌عنوان پادشاه آینده معرفی کرد زیرا مستلزم ارائه سه طرح جداگانه، سه بار مذاکره و سه بار رای‌گیری بوده است، اما مجلس موسسان پانزدهم آذر 1304 تشکیل شد و در آن رضاخان بیان کرد که بر حسب ضرورت و برای متابعت میل و افکار ملت، موسسان گردهم آمده‌اند تا انتقال سلطنت را از خاندانی به خاندان دیگر تصویب کنند.

جلسه‌های مجلس موسسان تا بیست و دوم آذر در اصل 36 سلطنت را از طرف ملت به‌وسیله مجلس موسسان به رضا پهلوی مفوض می‌دانست که در اعقاب ذکور او نسل درنسل برقرار باشد. اصل 37 ولیعهدی را منحصر به پسر بزرگ پادشاه کرد که مادرش ایرانی‌الاصل باشد و اگر پادشاه اولاد ذکور نمی‌داشت شخصی غیر از خانواده قاجار و به پیشنهاد پادشاه و تصویب مجلس شورای ملی ولیعهد می‌شد. در حالی که اصل 37 سابق ولایتعهدی را در صورت تعدد اولاد به بزرگ‌ترین پسر پادشاه که مادرش ایرانی الاصل و شاهزاده باشد منحصر می‌کرد که البته بیانی از مقتضیات وضع خانوادگی قاجاریه بود. اصل 38 نیز در موقع انتقال سلطنت بیان می‌کرد که ولیعهد هنگامی می‌تواند متصدی مقام سلطنت شود که بیست ساله تمام شمسی باشد و اگر به این سن نرسیده باشد نایب‌السلطنه‌ای غیر از قاجاریه از جانب مجلس شورای ملی به این مقام انتخاب خواهد شد در حالی که اصل 38 پیشین سن ولیعهد را هنگام انتقال سلطنت در حد 18 سال کافی می‌دانست و اگر ولیعهد به چنین سنی نرسید بود با تصویب هیات مجمع مجلس شورای ملی و مجلس سنا نایب‌السلطنه‌ای برای او تا رسیدن به هجده سالگی انتخاب می‌شد. (مذاکرات و تصمیمات اولین دوره مجلس موسسان ایران، سالنامه دنیا، شماره 28، سال 1351، ص 282)‌

انتخابات مجلس موسسان و چهارمین بازنگری

نهم اسفند سال 1327 با پیشنهاد دولت، شاه فرمان انتخابات مجلس موسسان را صادر کرد و سپس نخست وزیر، بی‌درنگ در جلسه علنی مجلس حضور یافت و علل تشکیل مجلس موسسان را به شرح ذیل به اطلاع نمایندگان مجلس رسانید: (مهدی‌نیا، نخست وزیران ایران، زندگی عبدالحسن هژیر، تهران،1374، ص142)‌

1 ـ تجدید نظر و تکمیل اصل 48 قانون اساسی 2 ـ تنظیم و تصویب اصل جدیدی به منظور تعیین طرحی برای تجدید نظر در اصل قانون اساسی و متمم آن 3 ـ تجدید نظر در اصل 44 قانون اساسی.

بالاخره، مجلس موسسان در شرایط اضطراری و با ترتیب خاصی تشکیل شد.

محمدرضا شاه در نطق خود این کار را خدمت ملی خواند و به‌طور مشروح از علل تشکیل مجلس موسسان سخن راند: «در این هنگام که ملت ایران به نیت اصلاح و تکمیل قانون اساسی، نمایندگان برگزیده خود را به این مجمع گسیل داشته است، لازم می‌دانم آقایان را به اهمیت وظیفه سنگینی که بر دوش آنان است متوجه سازیم... علت‌العلل بروز این معایب، همان عدم رعایت اصل تعادل قوای ثلاثه کشور است.» (مجموعه نطق‌ها و پیام‌ها، مصاحبه‌های اعلیحضرت همایون محمدرضا شاه پهلوی، از 1340-1320، انتشارات کیهان، تهران، بی‌تا، ص143)‌

به این ترتیب شاه در نتیجه بازنگری، حق انحلال مجلسین را پیدا می‌کرد و مجلس که تا آن زمان مهم‌ترین سنگر مشروطیت بود، استقلال و اقتدار خود را از دست داد و دیگر مجلس نمی‌توانست در برابر شاه و خواسته‌های دربار مقاومت کند، زیرا ممکن بود در هر زمانی با خطر انحلال مواجه شود.

اقدامات شاه برای کسب اختیارات بیشتر در سلطنت و پنجمین بازنگری

در پایان اصل الحاقی به قانون اساسی مشروطه در سال 1328 هجری شمسی، پیش‌بینی شده بود که مجلسین سنا و شورای ملی، مجلس واحدی را تحت ریاست مجلس سنا تشکیل خواهند داد و در اصول 4، 5، 6، 7 و 8 قانون اساسی و اصل 49 متمم تجدیدنظر خواهند کرد، اما با روی کار آمدن دولت ملی دکتر مصدق نقشه‌های شاه برای تسلط تدریجی برساختار قوه مقننه به هم خورد و با سقوط دولت دکتر مصدق، شاه دوباره به عرصه قدرت برگشت و تا سال 1336 به تحکیم همه جانبه قدرت خود پرداخت. شاه بنا به تقاضای اقبال ـ نخست‌وزیر وقت ـ ضمن صدور فرمان برگزاری انتخابات دوره نوزدهم، دستور تشکیل مجلس واحد را نیز داد. تصمیم شاه نهم اردیبهشت 1336 اعلام و مجلس واحد به ریاست محسن صدر هفدهم همان ماه تشکیل شد. کنگره واحد که از نمایندگان دو مجلس شورای ملی و سنا تشکیل شده بود و نقش مجلس موسسان را ایفا می‌کرد طی سه جلسه به بحث و بررسی پیرامون اصول 4 تا 8 قانون اساسی و 49 متمم پرداخت و در ضمن آن تعداد نمایندگان مجلس را از 162 نفربه 200 نفر رساند. در این جلسات دوره دو ساله نمایندگان مجلس شورای ملی را به چهار سال افزایش داد و همچنین در تشکیل و رسمیت مجلس به‌جای حضور منتخبان تهران، حضور دوثلث نمایندگان را مقرر کرد و به جای شرط حضور دوسوم نمایندگان برای شروع مذاکرات و سه‌چهارم برای تحصیل رای، مقرر شد مجلس با هر تعداد از نمایندگان مذاکرات را آغازکند و برای رای‌گیری حضور بیش از نصف نمایندگان کافی باشد. اصل 49 متمم قانون اساسی نیز تغییر یافت و در حق انحصاری و اختصاصی مجلس شورای ملی در تصویب امور مالیه نقصانی پدید آورد و نظر پادشاه را در وتوی اولیه مصوبات مالی مجلس قابل بررسی مجدد دانست. محمدرضا شاه سی‌ام اردیبهشت 1336 به زعم خود برای تحکیم و تکمیل اصول مشروطیت مصوبات کنگره واحد را تائید و تنفیذ کرد. (صورت مشروح مذاکرات مجلس واحد (کنگره)، بیجا: بینا، بیتا. نخستین جلسه 17‌‌/‌‌2‌‌/‌‌1336؛ دومین جلسه 26‌‌/‌‌2‌‌/‌‌1336، سومین جلسه 29‌‌/‌‌2‌‌/‌‌1336 و قانون اساسی و متمم و ضمائم آن، به اهتمام و خط حسن فصیحی شیرازی، بیجا: بینا، 1342، ص 80)‌

نیابت سلطنت و ششمین بازنگری

از جمله اقداماتی که در زمان صدرات هویدا برای تحکیم رژیم و توسعه دیکتاتوری شاه صورت گرفت، مساله تغییر قانون اساسی و رسیدن فرح به نیابت سلطنت بود. این واقعه به دنبال یکسری حوادثی بود که شاه ایران را نسبت به خطرات احتمالی نگران می‌کرد. ترور حسنعلی منصور، نخست‌وزیر پیشین و گسترش اعتراضات عمومی در شهرهای مختلف در پی ماجرای کاپیتولاسیون و سپس ترور نافرجام شاه در کاخ مرمر و... دست به دست هم داد تا سرانجام لزوم تغییر قانون اساسی و قانون انتخابات مجلس موسسان، از تصویب مجلس 21 گذشت. در این زمان که حدود 25 سال از سلطنت شاه می‌گذشت، حدود 25 کابینه نیز تشکیل شد. شاه تا این دوره دوران بی‌ثبات و متزلزلی را پشت سر گذرانده و دو جرقه آتش در دوره سلطنت وی، باعث شده بود تا بیش از پیش به فکر چاره‌جویی افتاده و حکومت خویش را محکم کند.

شاه که در سال‌های گذشته برای تحکیم سلطنت و شخص خود چند‌بار قانون اساسی را تغییر داده بود، اکنون برای جانشینی خود تصمیمی اتخاذ کرده بود. او می‌خواست برای فرح و ولیعهد نیز مقامی در قانون اساسی پیدا کند؛ لذا در بیست و یکم و بیست و دوم اسفند سال 45 قانون تشکیل مجلس موسسان از مجلسین گذشت و سرانجام سال 46 قبل از مراسم تاجگذاری اصول38،41،42 متمم قانون اساسی تغییر پیدا کرد. (مدنی، جلال‌الدین؛ تاریخ سیاسی معاصر ایران، قم، حوزه، ج2، ص146) به این ترتیب براساس قانون جدید مقرر شد که اول، ولیعهد وقتی می‌تواند شخصا امور سلطنت را متصدی شود که دارای 20 سال تمام شمسی باشد. دوم، اگر هنگام مرگ پادشاه، ولیعهد به سن قانونی نرسیده باشد، ملکه بلافاصله جای او را می‌گیرد، مگر این‌که شاه شخص دیگری را به‌عنوان نایب‌السلطنه انتخاب کرده باشد. سوم، در صورت فوت یا کناره‌گیری نایب‌السلطنه، شورای نیابت سلطنت از طرف مجلسین از غیر خانواده قاجار تشکیل شود. چهارم، وظایف نایب‌السلطنه با مشورت شورایی مرکب از نخست‌وزیر و روسای مجلسین و رئیس دیوان عالی کشور و افراد دیگر انجام گیرد و پنجم، نایب‌السلطنه از رسیدن به مقام سلطنت ممنوع است.

این قانون اساسی پس از پیروزی انقلاب اسلامی ملغی و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در مجلس خبرگان تدوین و تصویب شد و در همه‌پرسی سال 1358 به تائید ملت ایران رسید.

فتاح غلامی / گروه تاریخ