مجمع‌الجزایر شوراها

با دکتر عماد افروغ، جامعه‌شناسی که تجربه نمایندگی مردم تهران در مجلس هفتم را دارد، درباره آسیب‌شناسی شوراهای اسلامی شهر و روستا به گفت‌وگو نشسته‌ایم.

افروغ که عطای نمایندگی مجلس را به لقای دانشگاه و پژوهش بخشیده، متخصص جامعه‌شناسی شهری است.

موضوع رساله کارشناسی ارشد او شبکه شهری ناموزون بود و در رساله دکترای خود به رابطه فضا و جامعه پرداخته است.

او که حاصل پژوهش‌هایش را در آثاری چون فضا و جامعه، چشم‌انداز نظری به تحلیل طبقاتی و توسعه منتشر کرده، معتقد است ما به فلسفه وجودی شوراها، ضرورت و جایگاه ترکیب تخصصی آنها و ارتباط شبکه‌ای و زنجیره‌ای‌شان توجه نکردیم.

در دوره‌های گذشته، شوراها در حل معضلات شهری تا چه اندازه موفق بودند؟ منظورم این است که تا چه حد به اهدافی که برایشان تعریف شده بود، دست یافته‌اند؟

این امر به جایگاه مورد انتظاری که ما برای شوراها تعریف کرده‌ایم، بازمی‌گردد. زمانی که بحث شوراها در کشور مطرح شد، این انتظار در راستای تمرکززدایی و نظارت بر عملکرد مدیران اجرایی شهری مورد بحث قرار می‌گرفت. احساس می‌کنم ما در هر دو بعد، ضعف نشان دادیم. قرار بود با یک تمرکززدایی همسنگ و منسجم که بتواند کل کشور را در برگیرد و حالت بخشی نداشته باشد، اداره امور شهرها از حالت مرکز ـ پیرامونی خارج شود. با وجود این، نه‌تنها این اتفاق نیفتاد بلکه همان حالت قبلی از مهر و تأییدیه حضور جایگاهی به نام شوراها برخوردار شد؛ یعنی قالبی نه‌تنها فاقد روح بلکه مانعی برای فهم محدودیت‌ها و موانع مربوط به تصمیم‌گیری مشارکتی و نامتمرکز.

شما نگاه بخشی به شوراها را نمی‌پسندید؟

از دیدگاه من، اگر این شوراها به صورت هماهنگ و زنجیره‌ای عمل می‌کردند، امروز شاهد تشدید رابطه آسیبی و مرضی مرکز ـ پیرامونی نمی‌بودیم.

بخشی‌نگری تنها اشکال شوراها از نظر شماست؟

افزون بر نگاه بخشی به شوراها، به مقوله نظارت هم توجه کافی نشده و این موضوع برمی‌گردد به این که در گذشته جایگاه قدرتمند نظارتی برای شوراها تعریف نشده یا اعضای شورا فاقد تخصص و مهارت لازم برای نظارت بودند یا با وجود داشتن تخصص و مهارت و تجربه، جرأت کافی برای نظارت نداشتند... .

به نظر شما اعضای شوراها در این چند دوره تخصص و تجربه لازم را برای فعالیت در شورای شهر داشته‌اند؟

اعضای شوراها باید تخصص کافی در حوزه شهری داشته باشند که رشته‌هایی چون معماری، شهرسازی، برنامه‌ریزی شهری و جامعه‌شناسی شهری را دربرمی‌گیرد، اما در حال حاضر شاهد سلطه یک نگاه کاملا سیاسی و غیرتخصصی به شوراها هستیم. تصور این بود که اگر تا حدودی صف‌آرایی سیاسی و جناحی و البته نه به شکل خام و آشفته و احساسی و واکنشی فعلی، در مورد مجلس شورای اسلامی توجیه داشته باشد، در مورد شوراهای شهر و روستا چنین توجیهات و ملاحظاتی در کار نباشد. متأسفانه به نظر می‌رسد، اشکالی در کار است که به شرایط احراز صلاحیت نمایندگان شوراها یا عدم نظارت در شوراها برمی‌گردد.

در شوراهای شهر‌های اصلی و متروپل می‌بینیم که اعضا جایگاه و وظایف اصلی خود را فراموش کرده‌اند، قطع نظر از این که ترکیب این شوراها چندان تخصصی نیست، اعضا نظارتی هم بر مدیریت شهر ندارند و اسیر روزمره‌گی شده‌اند و بعضاً در شبکه استفاده از مواهب کمیاب اقتصادی و سیاسی و فرهنگی و اجتماعی سهیم و گرفتار شده‌اند.

با نگاهی به ترکیب اعضای شوراها متوجه می‌شویم که تخصص آنها ربطی به تخصص‌های شهری ندارد. متأسفانه به انتخابات شوراها به مثابه یک انتخابات عمومی نگاه می‌شود درحالی‌که شوراهای شهر و روستا جایی است که باید پای تخصص ذی‌ربط به میان می‌آمد.

پس شما اعتقاد دارید در آینده افراد باید بر اساس تخصص احراز صلاحیت شوند؟

بله. به نظرم احراز صلاحیت باید بر مبنای تخصص افراد باشد نه این که هر کسی نامزد شود، به صرف داشتن صلاحیت عمومی و قرار گرفتن در لیست‌های سیاسی و جناحی آن هم از نوع زودگذرش، تأیید صلاحیت شود و مردم به او رأی دهند. به هر روی به نظر می‌رسد،‌ شوراها از فلسفه وجودی شان دور شده‌اند. حتی می‌توان گفت، شوراها سدی شده‌اند برای نیل به آنچه برای آن تشکیل شده بودند.

آیا یکدستی شوراها از نظر تعلق اغلب اعضا به یک جناح سیاسی می‌تواند در این زمینه مؤثر باشد؟

اتفاقا شوراها باید دور از نگاه سیاسی و جناحی باشند. چون شوراها با نیازهای روزمره مردم و شهروندی آنها سر و کار دارند، حتی‌الامکان باید از ملاحظات سیاسی و جناحی دور باشند و تخصص در آن حرف اول را بزند. وقتی نگاه عمومی صرف داشته باشیم و از نگاه تخصصی فاصله بگیریم، خواه ناخواه دچار رفتار جناحی می‌شویم.

بجز بحث نظارت آیا شوراها در مدیریت شهرها نقش مستقیمی ایفا می‌کنند؟

زمانی که بحث نظارت مطرح می‌شود، این نظارت یک نظارت پس از وقوع و منفعلانه نیست، بلکه نظارت فعال است. در این صورت بخشی از آن مربوط به تدوین و سیاستگذاری‌ است. مانند مجلس که در کنار شأن نظارتی، شأن قانونگذاری هم دارد. حتی شوراها بیشتر باید شأن سیاستگذاری‌ و تدوین برنامه‌ داشته باشند، اما نه با هر ترکیبی. وقتی از روز نخست مشخص کنیم که باید افراد خاصی با تخصص شهری به شوراها وارد شوند، خواه ناخواه باید از نزدیک دستی در فرآیند سیاستگذاری و تدوین برنامه‌ها داشته باشند، اما وقتی فردی را که طرح و برنامه و تخصص و تجربه دارد، کنار بگذاریم و امکان حضور افرادی فراهم شود که تازه آمده‌اند تجربه‌ای کسب کنند و برای کارورزی پا به شورا می‌گذارند، قطعا نتیجه نخواهیم گرفت.

به نظر شما چه اقدامی باید صورت گیرد تا شوراها تأثیرگذار باشند؟

شوراها باید در راستای تحقق آمایش سرزمین و به صورت شبکه‌ای و هماهنگ تعریف شوند که نگاه جزء‌نگرانه بر آن حاکم نباشد. ما شوراها را در راستای یک امر تخصصی و در راستای آمایش سرزمین و تمرکززدایی می‌دیدیم؛ نه این که با انفعال خود تمرکزگرایی را تشدید کند. امروز می‌بینیم که تمرکزگرایی در کشور با مرکزیت و اقدامات عمرانی در تهران تشدید شده است. باید برای آن چاره‌ای جست. شوراها نباید منفعل باشند. در قانون شوراها، نگاه سلسله مراتبی حاکم است و شوراهای استانی در نظر گرفته شده است، به این معنا که علی‌القاعده نمایندگانی از شوراهای مختلف شهر و روستای یک استان در این شوراهای استانی حضور داشته باشند و از این شوراهای استانی هم نمایندگانی در شورای مرکزی حاضر شوند و با اهرم شورای مرکزی به سمت آمایش سرزمین حرکت کنیم. ما در بحث آمایش سرزمین موفق عمل نکرده‌ایم. در صورت تحقق برنامه‌های مربوط به آمایش سرزمین است که می‌توان شاهد بستر مناسبی برای تحقق اقتصاد مقاومتی و استفاده بهینه از توانمندی‌ها و قابلیت‌های افراد در سراسر کشور بود.

شاید تصور این است که بحث آمایش سرزمینی در برنامه‌های توسعه و سیاستگذاری‌های دولت و مجلس مطرح می‌شود و تا حدودی در شوراهای اسلامی شهر و روستا محلی از اعراب ندارد.

ابتدا باید به نقشه کلانی که در این زمینه ترسیم می‌شود یعنی تمرکززدایی اشاره کرد. ریشه تمرکزگرایی در کشور، تصمیم‌گیری متمرکز از زمان پهلوی بود. اگر می‌خواهیم تمرکزگرایی بشکند و تمرکززدایی حاصل شود، باید تصمیم‌گیری از حالت متمرکز خارج شود. فلسفه وجودی شوراها همین بود که تصمیم‌گیری را از حالت متمرکز خارج کنند، اما امروز شوراها بدل به توجیه همان رابطه مرکز ـ پیرامونی و فقدان آمایش سرزمین شده‌اند. متأسفانه وضع نابسامانی که امروز از نظر پراکنش جمعیت شاهد هستیم، به دلیل تعریف نکردن این گونه موضوع یا اجرا نکردن آن است.

چه اقدامی در شوراها باید صورت گیرد تا شاهد این پراکنش ناموزون جمعیتی نباشیم؟

در کتاب چشم‌انداز نظری به تحلیل طبقاتی و توسعه بحثی مطرح کردم با عنوان شبکه شهری ناموزون که از نظر آماری در استان فارس آن را پیگیری کردم؛ این‌که چه شد شهرهای اصلی در کشور شکل گرفتند.

در اصطلاح تخصصی برای تهران، اصطلاح کلانشهر و برای شهرهای بزرگ دیگر مانند مشهد، شیراز، تبریز و اصفهان اصطلاح شهرهای اصلی را به کار می‌برند. مکانیزم شکل‌گیری این شهرهای بزرگ طی فرآیند خاصی روی می‌دهد. کارشناسان معتقدند در توزیع و پراکندگی جمعیت در مناطق استانی یک کشور، اگر نسبت جمعیت شهرهای اول به دوم، سوم و چهارم و غیره، به ترتیب بیش از دو برابر، سه برابر و چهار برابر باشد، شهر اصلی ظهور پیدا کرده که بیانگر وجود شبکه شهری ناموزون و توزیع جمعیت نابسامان و پیامدهای آن است. برای نمونه در منطقه استان فارس جمعیت شهر شیراز نسبت به شهر دوم به لحاظ جمعیتی طی سال‌های 1335، 1345، 1355 و 1365 به ترتیب 5/3، 5/5، 5/7 و 5/10 برابر بوده است.

این آمار را با آمار کشورهای دیگر مقایسه کنید. برای مثال نیویورک، یکی از شهرهای بزرگ آمریکا طی 20 سال از 1980 تا 2008 میلادی، یعنی 1359 تا 1387 هجری شمسی، با رشد پنج درصدی جمعیت و گسترش 60 درصدی مساحت روبه‌رو بوده است. حال رشد کمّی و فضایی تهران و شهرهای بزرگ ایران در دوره زمانی مشابه با آن را مقایسه کنید؛ متوجه خیلی چیزها و به طور خاص رشد جمعیت ناشی از مهاجرت و طبعا زاد و ولد متعاقب آن خواهید شد.

وقتی شوراها به صورت زنجیره‌ای عمل نکنند و هر یک به صورت جزیره‌ای فعالیت کند، شاهد سیل جمعیت به سوی شهرهای اصلی و به طور خاص کلانشهر تهران خواهیم بود که پیامدهای سوء بسیاری به بار خواهد آورد؛ ازجمله آسیب‌های اجتماعی، ترافیک و آلودگی‌های زیست‌محیطی و غیره و غیره. البته اگر از قبل تمهیداتی اندیشیده شده بود و ما واجد شبکه شهری شبکه‌ای و نه زنجیره‌ای فعلی می‌بودیم، بحث شبکه زنجیره‌ای بودن شوراها توجیهی نداشت یا حداقل توجیهش کمتر بود، اما در شرایط فعلی یکی از راهکارها برای تحقق چیزی است که تا کنون سطح رسمی ناتوان از تحققش بوده است، یعنی همان تمرکززدایی و آمایش سرزمین.

کمیل انتظاری - جامعه