بحث بر سر نهادسازی تخصصی در آنتن «جام‌جم»

او با اشاره به خاستگاه مفهوم تنظیم‌گری گفت: مفهوم تنظیم‌گری در سیر تحول دولت‌ها شکل گرفته و حاصل مواجهه نظام‌های سیاسی_اجتماعی با کوچک شدن دولت، واگذاری تصدی‌ها و تقویت بخش خصوصی است؛ جایی که به‌تدریج تعارض میان منافع بازار و مصالح عمومی پررنگ‌تر می‌شود. 
وی در برنامه تلویزیونی جام‌جم با موضوع تنظیم‌گری تولیدات صوت و تصویر افزود: با مرور تجربه دولت‌ها می‌بینیم رفته‌رفته کارکردهای تنظیم‌گرانه بروز پیدا می‌کند و در ادامه نهادهای تنظیم‌گر شکل می‌گیرند. حتی در مراحل پیشرفته‌تر، خود دولت‌ها نیز شمایل تنظیم‌گرانه به‌خود می‌گیرند.  
امیری با تشریح ارکان حکمرانی توضیح داد: در هر نظام حکمرانی دست ‌کم سه لایه قابل تشخیص است. نخست لایه سیاست‌گذاری که فلسفه سیاسی کلان را به سیاست‌های اجرایی تبدیل می‌کند، دوم لایه ارائه خدمات که شامل بازیگران دولتی و خصوصی است و سوم لایه تنظیم‌گری که نقش واسط میان این دو را ایفا می‌کند. 
وی افزود: بخش خصوصی به‌طور طبیعی دنبال حداکثرسازی منافع اقتصادی است، در حالی که دولت و سیاست‌گذار، مأمور صیانت از مصالح عمومی‌اند و همین تفاوت، منشأ تعارضاتی می‌شود که ضرورت تنظیم‌گری را برجسته می‌کند.   مدیر مطالعات تنظیم‌گری ساترا با بیان این‌که تنظیم‌گر نهادی تخصصی و حرفه‌ای است، گفت: تنظیم‌گر وظیفه قاعده‌گذاری، نظارت بر اجرای سیاست‌ها، ترجمه سیاست‌های کلان به زبان تخصصی هر حوزه و داوری در اختلافات میان بازیگران را برعهده دارد.  وی افزود: تنظیم‌گری همزمان حافظ مصالح عمومی و ملاحظات اقتصادی بخش خصوصی است چراکه گاهی دولت‌ها از منطق اقتصادی بازار غافل‌اند و گاهی نیز بازیگران بازار نسبت به الزامات سیاست‌های عمومی بی‌توجه می‌شوند.  امیری با اشاره به نسبت تنظیم‌گر و ارائه‌دهنده خدمات تصریح کرد: تنظیم‌گر ذاتا رقیب بخش خصوصی نیست و اساسا کارکردی رقابتی ندارد بلکه مأمور تضمین کیفیت، قیمت منصفانه و صیانت از حقوق مصرف‌کننده و کاربر است.  وی افزود: در نظام‌های حکمرانی بالغ، جایگاه تنظیم‌گر شفاف و تثبیت‌شده است و همین امر به دولت کمک می‌کند تصدی‌ها را با اطمینان بیشتری واگذار کند، بدون آن‌که مصالح عمومی قربانی شود.   مدیر مطالعات تنظیم‌گری ساترا با اشاره به برخی نقدها نسبت به مفهوم تنظیم‌گری گفت: تصویری که بعضی دوستان ارائه می‌دهند، اگر شنونده متن‌ها و مبانی نظری را نخوانده باشد و با کارکرد تنظیم‌گری آشنا نباشد واقعا ترس‌آفرین است. در حالی که آنچه من مطرح می‌کنم، برگرفته از ادبیات جاافتاده و چند دهه‌ای سیاست‌گذاری است، نه مفهومی ابداعی یا شخصی.  وی افزود: متأسفانه معمولا دوستان حقوقدان با بعد سیاستی و حکمرانی تنظیم‌گری آشنایی کمتری دارند و در حقوق، این مفهوم اغلب به شکل تقلیل‌یافته تنظیم مقررات فهم می‌شود، در حالی که ما در اینجا درباره یک مفهوم کلان در نظام حکمرانی صحبت می‌کنیم.  مدیر مطالعات تنظیم‌گری ساترا با تأکید بر تجربه‌های بین‌المللی گفت: تنظیم‌گرهای بزرگ در دنیا دقیقا همین کارکردها را دارند و در کشور ما هم این مسیر طی شده و اتفاقا برخی حوزه‌ها به بلوغ بالایی رسیده‌اند. مثال روشن آن، تنظیم مقررات در حوزه ارتباطات است که با کنار گذاشتن انحصار، به‌رسمیت شناختن تعدد اپراتورها و نهادسازی باعث رشد این بخش شد، نه نابودی آن.  وی افزود: هیچ تنظیم‌گری در دنیا با هدف نابود کردن حوزه اقتصادی شکل نمی‌گیرد. مداخلات سنگین، اگر حرفه‌ای و تخصصی باشد، نه‌تنها مخرب نیست بلکه به توسعه پایدار کمک می‌کند.  امیری با اشاره به تحولات قانونی در کشور اظهار کرد: بزرگ شدن بخش خصوصی در ایران ناشی از اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی و انعطاف مکتب اقتصادی نظام بود. این تحول، قاعدتا نیازمند نهادسازی جدید است و نمی‌توان با ادبیات دهه‌های گذشته، مسائل امروز را مدیریت کرد.  وی گفت: شما نمی‌توانید هم به تقویت بخش خصوصی رأی بدهید و هم از الزامات نهادی و تنظیم‌گرانه آن چشم‌پوشی کنید. تنظیم‌گری یکی از لوازم طبیعی این مسیر است.  این پژوهشگر سیاست‌گذاری رسانه با تشریح نسبت تنظیم‌گری و قضا افزود: یکی از دلایل شکل‌گیری نهادهای تنظیم‌گر، تحول در نهادهای قضایی بوده است. محاکم به این نتیجه رسیده‌اند که برای رسیدگی به موضوعات تخصصی، نیازمند مراجع حرفه‌ای هستند. تنظیم‌گری ورود قضایی نیست بلکه پیش از ورود قضایی عمل می‌کند و اساسا وارد حوزه جرایم نمی‌شود.  وی تأکید کرد: خطوط قرمز، وارد حوزه جرم می‌شوند و آنجا وظیفه قوه قضاییه است اما تنظیم‌گری اساسا در حوزه تخلف، کیفیت، استاندارد و حفاظت از منافع عمومی عمل می‌کند.
   

صدور مجوز و نسبت آن با قانون اساسی
امیری درباره بحث صدور مجوز گفت: صدور مجوز به‌خودی‌خود خلاف قانون اساسی نیست. در قانون اساسی و قوانین عادی، سازوکارهای مشخصی برای مجوزدهی پیش‌بینی شده و امروز هم این فرآیندها در چارچوب اصل ۴۴ و از طریق درگاه‌های قانونی در حال انجام است. وی افزود: شورای نگهبان نیز خود یک نهاد تنظیم‌گر است و نظارت آن، بخشی از نظام تنظیم‌گری کلان در کشور محسوب می‌شود. مدیر مطالعات تنظیم‌گری ساترا با اشاره به نسبت صداوسیما و سایر رسانه‌ها گفت: صداوسیما یک بازیگر در کنار سایر بازیگران رسانه‌ای است، نه رقیب آنها. همان‌طور که هیچ روزنامه‌ای نمی‌تواند رگولاتور باشد، صداوسیما هم نمی‌تواند صرفا به‌عنوان یک رسانه، نقش تنظیم‌گر رقابتی ایفا کند.  وی افزود: تمایز خدمات عمومی رسانه‌ای با خدمات بخش خصوصی در همه دنیا پذیرفته شده است؛ همان‌طور که بی‌بی‌سی در کنار رسانه‌های خصوصی فعالیت می‌کند اما نقش تنظیم‌گر ندارد. امیری با تأکید بر تنوع الگوهای تنظیم‌گری گفت: تنظیم‌گری فقط دولتی نیست. ما سطوح مختلفی از تنظیم‌گری داریم؛ تنظیم‌گری حاکمیتی، تنظیم‌گری مشارکتی و خودتنظیمی. در بسیاری از حوزه‌ها، خود سرویس‌ها و صنوف می‌توانند بخشی از مسئولیت تنظیم‌گری را برعهده بگیرند. وی افزود: در موضوعاتی مانند زبان، هویت ملی یا برخی استانداردهای حرفه‌ای، اصلا نیازی به مداخله مستقیم از بالا نیست و این مسئولیت می‌تواند به خود بازیگران واگذار شود؛ همان‌طور که در بسیاری از کشورها چنین است.
این پژوهشگر سیاست‌گذاری رسانه گفت: به نظر می‌رسد اختلاف اصلی، نه بر سر اصل تنظیم‌گری بلکه بر سر مصادیق و نحوه اجرای آن است. اگر اصل کارکرد تنظیم‌گری پذیرفته شود، بسیاری از ایرادها قابل بحث، اصلاح و گفت‌وگوست. وی افزود: نهادهای کلانی مانند شورای نگهبان و قوه قضاییه، حافظ اجرای قانون اساسی هستند و هیچ تنظیم‌گری‌ای نمی‌تواند خارج از این چارچوب عمل کند. اگر جایی خلاف قانون اساسی باشد، این سازوکارها مانع آن خواهند شد. حمزه امیری، پژوهشگر سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری رسانه و مدیر مطالعات تنظیم‌گری ساترا، درباره پیچیدگی زنجیره ارزش تولید محتوا توضیح داد: مسائل فنی از سی‌سی‌پی تا دیوایس و یوزر، آن‌قدر تخصصی است که هیچ مجموعه دولتی امکان استانداردسازی دقیق آن را ندارد. همه‌جای دنیا این ضرورت را پذیرفته‌اند و نهادهای تخصصی متعددی برای آن شکل گرفته‌اند.
وی افزود: در دنیا، تنظیم‌گر صوت و تصویر با قدرت و اقتدار عمل می‌کند؛ جریمه‌های میلیون دلاری برای تخلفات در اروپا و آمریکا خبرساز شده است اما این مداخله نیست بلکه تأمین مصالح عمومی است. حمزه امیری درباره مجوز و ورود به بازار گفت: صدور مجوز در منطق تنظیم‌گری قواعد و ترتیبات مشخصی دارد تا ورود به بازار منظم و شفاف باشد. این مجوزها تسهیل‌کننده هستند و حقوق کاربران و سرویس‌ها را تضمین می‌کنند.
 

حفاظت از منافع عمومی در سیاست‌گذاری
در ادامه برنامه وحید آگاه، استاد حقوق عمومی و ارتباطات دانشگاه علامه طباطبایی، تنظیم‌گری رسانه را نه نظارت بلکه «مداخله» دانست و گفت: آنچه امروز از آن به عنوان تنظیم‌گری یاد می‌شود، درواقع دخالت حاکمیت در افعال و رفتار مردم است و هیچ نسبتی با مفهوم حقوقی نظارت ندارد.
وی افزود: سیاست‌گذاری در ذات خود یک لایه حفاظت از منافع عمومی دارد و گاهی هم کارکرد حل دعاوی و اختلافات را ایفا می‌کند اما مفهومی که امروز تحت عنوان تنظیم‌گری مطرح می‌شود، چیزی فراتر از اینهاست و به‌اشتباه اصل انگاشته می‌شود؛ گویی تنظیم‌گری امری بدیهی و غیرقابل تردید است، در حالی که اساسا باید پرسید چه کسی چنین حقی را به دولت داده است. این استاد حقوق عمومی با اشاره به مصوبه شورای معین شورای عالی انقلاب فرهنگی درباره سیاست‌ها و ضوابط حاکم بر صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی گفت: در این مصوبه، تنظیم‌گری به اتخاذ هرگونه تصمیم و اقدام حاکمیتی با هدف تأمین منافع و مصالح عمومی و پایداری صنعت تعریف شده و مصادیقی مانند مقررات‌گذاری، ساماندهی فعالیت‌ها، نظارت بر حسن انجام تعهدات و حتی صدور مجوز برای آن ذکر شده است. وی افزود: همین ادبیات با اندکی تفاوت در طرح قانون حمایت و رسیدگی به تخلفات حوزه صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی که در کمیسیون فرهنگی مجلس مطرح است نیز تکرار شده و کاملا روشن بوده که یک منطق واحد، این متون را نوشته و میان نهادها تقسیم کرده است. آگاه با تأکید بر مبنای قانون اساسی، گفت: در نظام حقوقی ما، مردم در افعال و رفتار خود آزاد هستند و فقط با خطوط قرمز قانونی و شرعی مواجه‌اند. اگر این خطوط نقض شود، دستگاه قضایی وارد عمل می‌شود؛ این یعنی نظارت و نظارت ذاتا پسینی است. وی افزود: آنچه امروز به نام تنظیم‌گری مطرح می‌شود، نظارت نیست، بلکه مداخله و دخالت پیشینی است. گرفتن مجوز، اجازه‌خواهی پیش از انجام فعالیت و نظارت استصوابی، هیچ نسبتی با نظارت به معنای حقوقی آن ندارد. 
وی افزود: در حوزه‌هایی مانند موسیقی، کتاب، تئاتر، گالری‌ها و شبکه نمایش خانگی، همواره با نظارت استصوابی مواجه بوده‌ایم اما در رسانه‌ها و فضای مجازی این کار عملا ممکن نیست؛ چون نمی‌توان پیشاپیش میلیون‌ها محتوا را خواند و مجوز داد. آگاه گفت: آنچه امروز تنظیم‌گری نامیده می‌شود، فریب مفهومی است. این نه رگولاتوری است و نه نظارت؛ بلکه سانسور، ممیزی و دخالت صددرصدی در یک صنعت نوپاست.
وی افزود: وقتی در متن قانون آمده که «صلاحیت اصلی تنظیم‌گری رسانه‌ها با حاکمیت است»، معنای آن دولتی‌سازی کامل رسانه‌هاست؛ یعنی بازگشت به سال ۱۳۵۸ و زدن دکمه نابودی سینما، تئاتر، موسیقی، شبکه نمایش خانگی و رسانه‌ها. این استاد حقوق عمومی با فرض بی‌طرفی دولت، گفت: در تحلیل‌های ارائه‌شده، فرض بر این گذاشته می‌شود که دولت بی‌طرف است و بخش خصوصی صرفا دنبال منفعت خود می‌رود. سؤال من این است که در ایران، کدام‌یک بیشتر مرتکب خطا شده‌اند؛

دولت یا بخش خصوصی؟
وی افزود: اگر منظور از تنظیم‌گری رسانه، دولتی‌سازی کامل و اعمال کنترل حداکثری است، باید صریح گفت که این مسیر، نه حمایت از منافع عمومی، بلکه محدودسازی آزادی‌ها و نابودی ظرفیت‌های فرهنگی و رسانه‌ای کشور است. این استاد حقوق عمومی گفت: اگر قرار باشد همه این کارکردها در یک ساختار متمرکز شود، عملا چیزی برای سایر نهادها و بازیگران باقی نمی‌ماند. در این مدل، حاکمیت به‌عنوان مرجع مطلق معرفی می‌شود و تمام فرآیند تولید، توزیع و نظارت را در اختیار می‌گیرد.
   

صدور مجوز از سوی ساترا، مداخله است نه نظارت
این استاد حقوق عمومی با انتقاد از روند تدوین اسناد در شورای عالی انقلاب فرهنگی، گفت: ذی‌نفعان درباره این سند نظر نداده‌اند. اگر شورای عالی انقلاب فرهنگی می‌خواهد تصمیم بگیرد، باید نهادها، صنوف تخصصی و فعالان واقعی این حوزه را دعوت کرده، لیست را منتشر کند و فرآیند را شفاف پیش ببرد. تصمیم‌گیری پشت درهای بسته یعنی قانون‌گذاری غیرشفاف. وی افزود: باید نهادهای صنفی، متخصصان و طیف‌های مختلف دعوت شوند، نه اینکه تصمیم‌گیری محدود و بسته باشد. آگاه ادامه داد: اگر ادعای حکمرانی درست داریم، بدون شفافیت پیش نمی‌رود. تصمیم‌سازی در تاریکی، اعتماد عمومی را از بین می‌برد. این استاد دانشگاه با تاکید بر اصل آزادی بیان تصریح کرد: آنچه تحت عنوان تنظیم‌گری مطرح می‌شود، در عمل سانسور است. صدور مجوز پیشینی، دخالت است نه نظارت. اصل آزادی اجازه نمی‌دهد سلیقه‌ها و منویات شخصی یا نهادی به رسانه‌ها تحمیل شود. وی افزود: بیشترین شاکی مطبوعات در جمهوری اسلامی مردم نیستند؛ نهادهای دولتی هستند. مردم معمولا با رسانه‌ها کنار می‌آیند.
   

یک مقایسه اشتباه
وحید آگاه، استاد حقوق عمومی و ارتباطات دانشگاه علامه طباطبایی عنوان کرد:  مقایسه فرهنگ و داروخانه اشتباه است؛ در وزارت بهداشت یک نفر مسئول است و فرآیندها اجرایی می‌شود، اما در رسانه‌ها اگر همه‌چیز دست ساترا باشد و برای تک‌تک محتوا مجوز صادر شود، صنعت فرهنگی نابود می‌شود. باید اقتدار تنظیم‌گر در چارچوب قوانین و نهادسازی تخصصی باشد، نه دخالت روزمره در تولید محتوا. وحید آگاه گفت: اگر آزادی بیان و فعالیت فرهنگی را به این شکل محدود کنیم، سیستم دچار تونل وحشت می‌شود. اختلاف نظر وجود دارد، اما اساسا باید یک گام عقب‌تر برویم و بدیهیات دانشکده حقوق را به فرهنگ و رسانه تحمیل نکنیم. وی افزود: ما یک دستگاه بزرگ فرهنگی به‌نام وزارت فرهنگ ایجاد کرده‌ایم؛ اما وزارت فرهنگ خبرگزاری دارد، روزنامه دارد، اما عملکردش در حوزه بخش خصوصی به‌طور کامل مشخص نیست. سازمان فارابی هم همان کارکرد را دارد؛ از دل آن چند اثر خوب بیرون می‌آید، اما آثار نامطلوب و رانت هم تولید می‌شود. شاید وزارت فرهنگ با یک جراحی بتواند به رگولاتور تمام دولتی تبدیل شود. آگاه با اشاره به نقش ساترا گفت:  مفهوم تنظیم‌گری یعنی دادن اجازه کلی به پلتفرم‌ها، فریم‌به‌فریم، و رسیدگی به تخلفات. این دستخط کمیسیون فرهنگی است و من نمی‌دانم وزارت فرهنگ تا چه اندازه در آن دخیل است. وی در نقد هیات عالی تنظیم‌گری افزود: این هیات شامل یک نفر از بالاترین مقام دستگاه، یک نفر با معرفی دبیر شورای عالی فضای مجازی، یک نفر با معرفی دبیر شورای عالی انقلاب فرهنگی، یک نفر با معرفی دادستان کل کشور و یک نفر با معرفی کمیسیون فرهنگی است.  استاد حقوق عمومی و ارتباطات دانشگاه علامه طباطبایی، در توضیح روند رسیدگی به تخلفات رسانه‌ای گفت: «الگوی ما این است که رسیدگی به تخلفات و امور مرتبط، اگر با قانون منطبق باشد، توسط تشکل‌های صنفی و هنری تخصصی انجام شود. آگاه در پایان تاکید کرد: ساترا در این مقوله جایگاهی ندارد و نباید به عنوان مرجع مستقیم رسیدگی به تخلفات عمل کند. وظیفه این سازمان بیشتر در حوزه سیاست‌گذاری و چارچوب‌سازی است تا ورود مستقیم به مسائل اجرایی و رسیدگی‌های تخصصی.