بودجه ۱۴۰۰ بر مبنای برنامه ششم توسعه نیست

طبق قانون هر دستگاهی که از بودجه کشور استفاده می‌کند در رصد دیوان‌محاسبات کل کشور قرار خواهد گرفت؛ یکی از مهم‌ترین اقدامات دیوان‌محاسبات حسابرسی بودجه کل کشور که شامل وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی است.

از این رو روزنامه جام‌جم با عبدالله صفایی‌ نسب که چندین سال بر مسند معاونت فنی و حسابرسی امور اقتصادی و زیربنایی دیوان‌ محاسبات کشور قرار داشت و اکنون نیز مشاور رئیس‌کل دیوان‌ محاسبات است گفت‌وگویی با این موضوع که اهمیت گزارش‌هایی که دیوان‌محاسبات تهیه می‌کند چیست و چه راهبردی را پیش می‌برد داشته‌است.

وی پس از تشریح گزارش تفریغ بودجه ۹۸ به بررسی بودجه سال آینده پرداخت و تصریح کرد اگر برنامه‌های توسعه‌ای در بودجه‌ریزی کشور فراموش شود عایدی‌مان کسری بودجه‌ای است که باید از محل‌های نامتعارف تامین شود. گفت‌وگوی ما را با عضو شورای حقوقی دیوان‌محاسبات کشور بخوانید.

در کدام‌یک از موارد بررسی‌ شده توسط دیوان‌ محاسبات، بودجه آن کامل اجرا نشده‌است؟ در گزارش دیوان آمده یک‌سوم بودجه ۹۸ اجرا شده‌است.

تفریغ‌بودجه به این صورت است که پس از تهیه گزارش حسابرسی توسط تمامی واحدهای دیوان‌ محاسبات اعم از واحدهای ستادی و استانی ابتدا ماده واحده را تفریغ می‌کنیم. تبصره‌های ذیل ماده واحده و همچنین منابع و مصارف هرکدام به‌صورت جداگانه مورد بررسی قرار می‌گیرد. ضمن این‌که در آن گزارش استانی و دستگاهی نیز تهیه می‌شود. از سوی دیگر برخی موارد در دسته گزارش‌های خاص قرار دارد، مانند هدفمندی یارانه‌ها، اصل ۴۴ قانون اساسی (خصوصی‌سازی)، صندوق توسعه ملی و مواردی از این قبیل در گزارش تفریغ‌بودجه به عنوان موضوعی درج می‌شود. در گزارش تفریغ‌بودجه ۹۸ آنچه گفته شده یک‌سوم آن به اجرا رسیده مربوط به بخش تبصره‌هاست.

اجرا نشدن قانون بودجه چه تبعات و آثاری برای کشور دارد؟

اجازه بدهید به یکی از بخش‌هایی که اصلا اجرا نشده اشاره کنم و بعد به تبعات آن بپردازم. در بند «ه» تبصره ۲۱ قانون بودجه ۹۸، دولت مکلف بود در اجرای سیاست‌های برنامه ششم توسعه و اقتصاد مقاومتی در چهارماهه اول سال ۹۸ نسبت به اصلاح ساختار بودجه کل کشور به نحوی اقدام کند که موجب تحقق تعادل و توازن منابع و مصارف بودجه همراه با اصلاح ساختار و نیز ساماندهی هزینه‌های جاری و عمرانی کشور شود. این یک حکم است و دولت باید در چهار ماه اول همان سال این اصلاح را انجام می‌داد. ما یک کسری بودجه ساختاری داشتیم که بخشی از آن تراز عملیاتی منفی بود. این موارد در ماده واحده آمده و مشخص شده زمانی که تراز منفی است به این معناست که درآمدها کفاف هزینه‌ها را نداده. حالا باید از کجا تامین شود. بخشی از طریق واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای مانند نفت یا اموال غیرمنقول و بخش دیگر از واگذاری دارایی مالی که از محل انتشار اوراق مالی اسلامی و صندوق توسعه ملی است. پس یک ناترازی در بودجه داریم. زمانی که قانون تصویب می‌شود به دولت اجازه می‌دهد چه میزان از صندوق توسعه ملی برداشت کند و چقدر از فروش اوراق مالی اسلامی کسری بودجه را دنبال کند. تراز عملیاتی در سال۹۸ حدود ۱۱۳هزار میلیارد تومان منفی بوده‌است. یعنی درآمدها ۱۱۳هزار میلیارد تومان کمتر از هزینه‌هاست. باید توجه داشت این کسری مربوط به درآمدهای عمومی است. منابع را واگذاری دارایی سرمایه‌ای و واگذاری دارایی مالی تشکیل می‌دهد و هزینه‌ها به هزینه جاری،طرح عمرانی و واگذاری مالی (وام‌هایی که باید برگشت داده شود) تقسیم می‌شود.در جداول بودجه‌ای دیده‌شده برای تطبیق بودجه، دولت می‌تواند از محل خالص دارایی‌های سرمایه‌ای و دارایی‌های مالی کسری خود را جبران کند. پس با این تفاسیر، کسری بودجه ساختاری ما ۱۱۳هزار میلیارد تومان است اما همان‌طور که در گزارش تفریغ‌بودجه سال ۹۸ گزارش‌شده از رقم ۱۱۳هزار میلیارد تومان کسری ۱۲۷هزار میلیارد تومان به وجود آمده‌است. به بیان بهتر درآمدها به‌طور کامل محقق نشد.

چند سال است بحث اصلاح ساختار بودجه مطرح‌شده و متأسفانه هر بار که از این موضوع صحبت می‌شود، سازمان برنامه‌وبودجه اعلام می‌کند این بودجه با اصلاحات ساختاری تهیه‌شده و ایرادی ندارد اما نکته این است که این اصلاح ساختار چه اساس و ابعادی دارد که در آن سلیقه‌ای رفتار نشود؟

اصل ۵۲ قانون اساسی کشور می‌گوید بودجه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت باید تهیه شود. در ماده ۱۱ قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال ۱۳۵۱ ذکرشده بودجه کل کشور بر اساس قانون محاسبات عمومی و با رعایت این قانون باید تهیه شود. اکنون برنامه‌های توسعه‌ای نقشه راه بودجه است و در شرایط فعلی باید برنامه ششم توسعه در مسیر بودجه قرار داشته‌باشد. در ماده ۷ برنامه ششم توسعه و در جدول شماره۴ تکالیفی را برای دولت دیده‌است. ما می‌خواهیم بگوییم چرا بودجه با کسری تراز مواجه می‌شود.مهم‌ترین دلیل این است که دولت‌ها خودشان را به ضوابط بالادستی مقید نمی‌دانند. در ماده ۷ قانون برنامه ششم آمده به‌منظور انطباق بودجه‌های سنواتی با قانون برنامه ششم، انضباط مالی، اصلاح فرآیند بودجه‌ریزی و نظارت بر عملکرد و هزینه‌های دولت باید موارد زیر در نظر گرفته شود. بند الف حکم مذکور مقرر کرده لوایح بودجه سالانه با رعایت این قانون و با اعمال تعدیل متناسب با تحولات و شاخص اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و با رعایت قواعد مالی مندرج در جدول شماره (۴) این قانون تهیه و تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌شود. در جدول شماره۴ ذکرشده هرسال درآمدهای مالیاتی باید افزایش داشته‌باشد و درآمدهای نفتی یا بهتر بگویم وابستگی به درآمدهای نفتی کاهش یابد. در سال پایانی برنامه ششم توسعه باید نسبت درآمدهای مالیاتی به‌کل منابع حدود ۵/۴۹ درصد می‌شد اما این اتفاق نیفتاد. درآمدهای مالیاتی در طول سال‌های گذشته به دلیل اجرا نشدن کامل طرح جامع مالیاتی، عدم شناسایی مؤدیان جدید، فرار مالیاتی و پابرجا بودن معافیت‌های مالیاتی این درآمدها رشد نکرد که هرکدام از این موارد باید موردبررسی قرار گیرد. در قانون بودجه۹۹ هم این موضوع ذکرشده اما به این قواعد توجهی نمی‌کنیم. مشکل اصلی این است که خارج از این قواعد، بودجه‌نویسی انجام می‌شود. از سوی دیگر نسبت منابع نفتی به‌کل منابع باید به ۲۰ درصد برسد اما این اتفاق نیفتاد. اصلاح ساختار یکباره انجام نمی‌شود و باید به‌مرور و پله‌پله اجرا شود و اگر بودجه‌ریزی با برنامه ششم انطباق داشت، بخشی از اصلاح ساختار انجام‌شده‌بود. بند دیگری که اصلا اجرانشده جزء ۸ بند «ط» تبصره ۲ ماده واحد قانون بودجه سال۹۸ است. سازمان برنامه‌وبودجه کل کشور موظف است با همکاری وزارت نفت،نسبت به تنظیم روابط مالی جدید بین دولت و شرکت‌های اصلی تابعه وزارت نفت ظرف شش‌ماهه اول سال ۱۳۹۸ اقدام و پس از اخذ مجوزهای قانونی در پیوست جداگانه‌ای، مبنای تهیه بودجه سال ۱۳۹۹ قرار دهد. روابط مالی جدید باید علاوه بر ایجاد شفافیت در رابطه دولت و شرکت‌های مذکور همه منابع و مصارف مرتبط با نفت و گاز و مشتقات مربوط را در برگیرد و موجب تقویت عملکرد و هویت شرکتی آنها شود. تا این موارد اصلاح نشود، نه شفافیت اتفاق می‌افتد و نه اصلاح صورت می‌گیرد. منفی بودن تراز عملیاتی مهم‌ترین شاخص کسری بودجه است. در برنامه ششم توسعه هر سال از تراز عملیاتی کم کرده و تاکید داشته در سال ۱۴۰۰ باید تراز عملیاتی مثبت شود. به بیان بهتر اگر برنامه ششم اجرا می‌شد در سال ۱۴۰۰ سهم نفت در بودجه به حداقل می‌رسید و درآمد آن صرف طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری در کشور می‌شد. برنامه ششم هدفگذاری کرده بود در سال ۹۸ ناترازی عملیاتی به ۴۶هزار میلیارد تومان برسد اما بودجه‌ای که به مجلس رفت و تصویب شد کسری تراز عملیاتی به ۱۱۳هزار میلیارد تومان رسید. زمانی که به عمل رسیدیم این رقم به ۱۲۷هزار میلیارد تومان افزایش یافت. یعنی ۱۴هزار میلیارد تومان از درآمدهایمان محقق نشد و از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی، برداشت از صندوق توسعه ملی و از این منابع تامین می‌شود. سهم تملک دارایی‌های سرمایه‌ای موسوم به طرح‌های عمرانی سالانه باید افزایش داشته‌باشد اما در زمان پرداخت آنچه مصوب شده اجرا نمی‌شود و در عمل کاهش تخصیص را شاهد هستیم.

نظرتان در مورد بودجه ۱۴۰۰ چیست؟ انتقادات زیادی در مورد منابع در نظر گرفته شده وجود دارد.

به نظر من همان مسیر سال‌های قبل ادامه یافته‌است. اما پیشنهاد می‌کنم موضوع را با همان محور تفریغ ۹۸ پیش ببریم. اما یک نکته وجود دارد که در بودجه سال آینده هم به برنامه ششم توجهی نشده‌است. زمانی که میزان اوراق مالی اسلامی در بودجه ۱۴۰۰ را مشاهده می‌کنیم شاهد افزایش آن هستیم که این کار نوعی آینده فروشی است.

اهمیت گزارش‌های دیوان‌محاسبات در کدام بخش است؟ آیا ممکن است مدیرانی که تخلف داشتند انفصال از خدمت شوند یا با آنها برخوردی صورت گیرد؟

تاثیر گزارش‌های دیوان‌محاسبات تنها برخورد با متخلفان نیست. گزارش تفریغ‌بودجه سال۹۸ سی و یکمین گزارش تفریغ است. از سال ۱۳۵۲ تا ۱۳۶۵ صورتحساب عملکرد دولت تهیه نشده‌بود اما در سال ۱۳۶۵ با تصویب قانون تفریغ‌بودجه توسط مجلس وضعیت دستگاه‌های حساب نداده باید مشخص می‌شد.از طرفی طبق ماده ۱۰۴ قانون محاسبات عمومی، دیوان‌محاسبات باید با بررسی حساب‌ها و اسناد دستگاه‌های اجرایی و تطبیق آن با حساب عملکرد سالانه بودجه کل کشور گزارش تفریغ‌بودجه را تهیه کند. همچنین در این ماده تاکید شده مواردی که دستگاه‌های اجرایی تخلف کردند باید پرونده آنها به هیات‌های مستشاری ارجاع و رسیدگی شود. قانون دیوان‌محاسبات هم همین را می‌گوید و در ماده ۲۳ قانون دیوان‌محاسبات کشور آمده دستگاه‌هایی که حساب ندادند یا تعهد مازاد بر اعتبار دارند یا وجهی که در محل مورد نظر در بودجه مصرف نشده، باید ورود شود و رای صادر کنند. دیوان مکلف است برای رسیدگی به این پرونده‌ها به مراجع قانونی خودش ارائه دهد. به این صورت که این تخلفات به دادستان و دادسرای دیوان‌محاسبات کل کشور می‌رسد و همه این موارد دادخواست می‌شود و بعد از رسیدگی در هیات مستشاری رای صادر خواهد شد. اما این ماجرا روی دیگری هم دارد و آن هم استفاده از نظرات دیوان‌محاسبات در بودجه‌های سال‌های بعد و اصلاح قوانین است. برخی از احکام بودجه دارای ایراد و اشکال است و از این جهت قابل اجرا نیست. یک‌سری موارد داریم که در آینده خودش را نشان می‌دهد. ما اکنون درآمدهایی داریم که اصلا محقق نمی‌شود و وصولی آن صفر است. این در حالی است که وصولی باید نزدیک به رقم تعیین شده در قانون مصوب باشد. به عنوان مثال طبق گزارش تفریغ‌بودجه سال ۹۸ تعداد ۵۵ ردیف بودجه در کشور داریم که ۱۸۸هزار میلیارد تومان پیش بینی شده اما ۵۴هزار میلیارد تومان آن وصول شده‌است. از این ۵۵ردیف ۱۶ ردیف حدود ۶۰۰۰میلیارد تومان داریم که وصولی از این بخش صفر بوده‌است. این یک پیام مهم به مجلس می‌دهد که اگر این ردیف دوباره می‌آید تصویب نشود. در ردیف ۱۵۳ و ۱۶۰ قانون بودجه ۹۸ آمده به استناد ماده ۷۰ قانون الحاق دو باید ۲۰درصد قیمت هر لیتر گازوئیل اضافه شود و در بخش‌های راهسازی و موارد حادثه‌خیز مورد استفاده قرار گیرد اما هر سال اعلام می‌کنند که قیمت گازوئیل قرار نیست افزایش یابد. اما هر سال این ردیف در قانون بودجه است و هزار میلیارد تومان هم برای آن در نظر می‌گیریم. چنین ردیف‌هایی که همه می‌دانند وصولی ندارند باید از منابع حذف شود. اگر درآمدها را بالا ببریم مجبور به بالا بردن هزینه‌ها نیز هستیم که در صورت عدم تحقق درآمد باید از مسیرهای نادرست نسبت به تامین آن اقدام کنیم.

به نظر شما چند درصد از پیشنهادهای دیوان‌محاسبات در بودجه ۱۴۰۰ دیده خواهد شد؟

ما زمانی گزارش تفریغ‌ بودجه ۹۸ را به مجلس تحویل دادیم که هنوز کمیسیون تلفیق بودجه ۱۴۰۰ تشکیل نشده‌بود. کار خوبی که مجلس انجام داده تصویب طرح خودش برای اصلاح ساختار است و ما هم پیشنهادهای خودمان را بر اساس گزارش تفریغ‌بودجه و گزارش حسابرسی تهیه شده به مجلس تحویل دادیم و امیدواریم آثار آن در بودجه سال آینده مشاهده شود.

آیا تفریغ‌ بودجه ۹۸ نسبت به تفریغ‌های گذشته تفاوت زیادی داشت؟ به این معنا که کاهش درآمدها و افزایش هزینه‌ها خیلی زیاد بوده یا روال طبیعی است.

گزارش تفریغ یک بعدی نیست. اما در بخش انتشار اوراق مالی اسلامی و منفی بودن تراز شاهد رشدهایی در این بخش بودیم. در آن سال به دلیل این‌که درآمدهای نفت محقق نشد ۳۸هزار میلیارد تومان اوراق از طریق مجوز خاص منتشر شد و این یک چراغ راه برای بودجه ۱۴۰۰ است. زمانی که بودجه تصویب می‌شود کسی دنبال کاهش هزینه‌ها نمی‌رود.

در این صورت باید دنبال جبران کسری بودجه بروند که برای کشور گران تمام می‌شود. در آینده بدهی زیادی به بار می‌آورد و باید از طریق درآمدهای بودجه سال‌های بعد این موارد را تسویه کنیم. بیشترین تحقق درآمد واگذاری دارایی مالی است که ۲۳۰ درصد رشد داشته که ۶۵هزار میلیارد تومان آن از صندوق توسعه ملی تامین شد. از سوی دیگر بخشی از بدهی دولت به صندوق توسعه ملی با سود صفر درصد در‌نظر گرفته شده و همین موضوع از منابع این صندوق بیش از ۱۴میلیارد دلار می‌کاهد. طبق قانون با نظر هیات امنا می‌توان برای این‌گونه موارد سود متعارف در نظر گرفته شود اما سود صفر متعارف نیست.

برای این‌که تفریغ مطلوب داشته‌باشیم باید چه کاری انجام شود؟

انتظار جامعه این است که به بخش‌های عمرانی توجه ویژه شود. در تبصره ۱۹ قانون بودجه سنواتی موارد مهمی در نظر گرفته شده اما در طول سال‌های ۹۶ و ۹۷ اصلا اجرا نشد و در سال ۹۸ بخش کمی به اجرا رسید. تبصره ۱۹ به مشارکت بخش عمومی و خصوصی در اجرای طرح‌های عمرانی تاکید دارد تا پروژه‌های عمرانی فعال شود. از ۳۷۸پروژه عمرانی با منابع ۸۹هزارمیلیارد تومان تنها ۱۰پروژه از سازو کار این تبصره استفاده کرده‌اند. دیوان‌محاسبات کل کشور از کارشناسان اقتصادی دعوت می‌کند برای این‌که پیشنهادهای دیوان به مرحله اجرا در بیاید راهکار ارائه دهند تا ان‌شاءا... اصلاح ساختار اتفاق بیفتد.‌

متاسفانه شاهد اجرای سلیقه‌ای در برخی قوانین هستیم. به عنوان مثال در اجرای اصل ۴۴ قانون‌ اساسی دو رئیس دولت اجراهای متفاوتی داشتند و هر کدام از دیگری انتقاداتی را مطرح می‌کنند.

چرا قانون اجازه رفتار سلیقه‌ای را می‌دهد؟

باید توجه داشت در بودجه شرکت‌های دولتی برخی شرکت‌های حاکمیتی نیز فعالیت می‌کنند و وظایفی را بر عهده دارند. برخی شرکت‌های دولتی هم هستند که از دولت تغذیه می‌کنند و به راحتی قابل واگذاری نیستند. به اصطلاح این شرکت‌ها چسبندگی زیادی دارند. تنها راه خلاص شدن از این موضوع جدا کردن وظایف حاکمیتی از وظایف تصدیگر است. ماده ۱۳ نحوه اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی این موضوع را تاکید کرده‌است. حالا به موضوع تفریغ‌ بودجه برگردیم. تفریغ‌بودجه ماحصل حسابرسی دیوان‌محاسبات است که مهم‌ترین گزارش از عملکرد مالی دولت محسوب می‌شود. دیوان‌ محاسبات کشور پیشنهادهایی را در راستای اصلاح ساختار بودجه در بخش منابع، مصارف، بودجه عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی و شفافیت ارائه کرده‌است. بیش از ۱۸پیشنهاد ارائه شده که اگر تعدادی از آنها در قانون بودجه آورده‌شود هم شفافیت ایجاد خواهدشد و هم زمینه اصلاح بودجه فراهم می‌شود. ضمن این‌که گزارش تفریغ‌بودجه ۹۸ امتیاز بسیار بالایی داشت. نکته قابل توجه آن هم ارائه گزارش قبل از رسیدگی لایحه بودجه سال آینده بود.

محمدحسین علی اکبری - اقتصاد / روزنامه جام جم