قوانین پشت‌دری، فساد اقتصادی را افزایش می‌دهد

طی سال‌های اخیر حجم پرونده‌های مربوط به مفاسد کلان اقتصادی که در سطح رسانه‌ها مطرح شده، نسبت به قبل افزایش یافته است. فکر می‌کنید دلیل تعدد چنین پرونده‌هایی، عزم جدی‌تر دستگاه قضایی برای رسیدگی به این دست پرونده‌هاست یا ناشی از افزایش فساد اقتصادی در کشور است؟

برای پاسخ به این پرسش ابتدا باید به این نکته اشاره کنم که فساد اقتصادی نه موضوعی مربوط به زمان حال است و نه محدود به کشوری خاص مثل ایران. شما به قوانین 4000 ساله همورابی هم که نگاه کنید، می‌بینید در قدیمی‌ترین قانون بشری موجود، راهکارهایی برای جلوگیری از فساد پیش‌بینی شده است. این آسیب در کشورهای متعدد نیز مطرح شده و به‌عنوان مثال طی سال‌های 1955 تا 1993 میلادی از میان 15 نخست‌وزیر ژاپنی، 9 نفرشان متهم به فساد بوده و نیمی از پارلمان نیز وجوه غیرقانونی به‌دست آورده بودند. با وجود این طی سال‌های گذشته کشورهای مختلف عزمی جدی برای برخورد با مفاسد اقتصادی به نمایش گذاشتند. دلیل این روند آن بود که همه کشورها می‌دیدند که فساد نه تنها به‌لحاظ اقتصادی به کشور ضربه می‌زند، بلکه نظام اداری را نیز ناکارآمد کرده و تاثیری منفی بر ارزش‌های اخلاقی جامعه می‌گذارد.

در همین جهت کشورها در کنار تقویت توان داخلی خود برای مقابله با فساد، معاهده‌‌های بین‌المللی را نیز در این باره امضا کردند که مهم‌ترین آنها کنوانسیون مریدا، کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد است که خوشبختانه ایران نیز به آن پیوسته؛ هرچند کنوانسیون‌های دیگری وجود دارد که هنوز به آنها ملحق نشده‌ایم و این درحالی است که پیوستن به این کنوانسیون‌ها می‌تواند برای مبارزه با فساد به کمکمان بیاید.

علاوه بر این کنوانسیون‌ها، سازمان شفافیت بین‌المللی هم برای مشخص کردن رتبه کشورها در زمینه فساد اقتصادی فعالیت می‌کند که براساس آمارهای این سازمان، متاسفانه رتبه ما در هشت سال گذشته از نظر شفافیت اقتصادی بشدت سقوط کرده است.

بنابراین اگر امروز می‌بینید که شاهد حجم بالایی از پرونده‌های فساد در کشورمان هستیم، این ناشی از طرح این‌گونه مباحث در همه کشورهاست. در کشور ما هم طرح چنین پرونده‌های کلانی دلایل گوناگونی دارد که یکی از آنها همان‌طور که اشاره کردید، عزم جدی‌تر مجموعه نظام برای برخورد با فساد و طراحی و اجرای سیاست «تساهل صفر» در رویارویی با مفاسد اقتصادی است. با وجود این نمی‌توان از این واقعیت چشم پوشید که حجم فساد نیز در کشورمان افزایش پیدا کرده و همچنین انتظار مردم برای برخورد با مفسدان بیشتر از قبل شده است. مردم ما امروز با مشکلات اقتصادی مواجه هستند و چون می‌دانند که فساد، به این وضع دامن زده، انتظار دارند با حساسیت بیشتری به پرونده‌های فساد رسیدگی شود.

دقت کنید که مفاسد اقتصادی به دو دسته فساد‌های بزرگ و مفاسد کوچک تقسیم می‌شود. پرونده‌هایی مانند برخی از پرونده‌های مطرح در رسانه‌های ما، مفاسد بزرگ است و مفاسد کوچک هم به رشوه‌های چند هزارتومانی که از سوی برخی در ادارات پرداخت می‌شود، مربوط است.

یعنی ملاک صرفا مبالغ فساد است؟

بله، عمدتا ارقامی که در پرونده‌های فساد به‌طور غیرقانونی جابه‌جا شده، شاخص قرار می‌گیرد. در همه کشورها چنین است که فسادهای خُرد اهمیتی بیش از مفاسد کلان دارد، چون جمع این فسادها بیش از پرونده‌های کلان می‌شود. اما در ایران متاسفانه حجم فسادهای بزرگ آنقدر بالاست که اهمیت این پرونده‌ها بیش از مجموع فسادهای کوچک است. در چنین شرایطی دولت برای برقراری امنیت اقتصادی باید به‌طور جدی با فساد اقتصادی مقابله کند.

برخی افراد در سال‌های اخیر پرونده‌های مشهور مفاسد اقتصادی را به شرایط تحریم نسبت داده و از بعضی سیاست‌ها در این راستا دفاع می‌کنند. فکر می‌کنید تحریم می‌تواند توجیهی برای گریزناپذیری مفاسد باشد؟

برای پاسخ به این پرسش ابتدا باید دید که منظور از فساد چیست. براساس تعریفی که جوزف نای ارائه کرده و تقریبا همه اندیشمندان نیز به‌نوعی آن را پذیرفته‌اند، «فساد سوءاستفاده از قدرت است برای تامین منافع فردی». این تعریف با کمی توضیح بیشتر در ماده یک قانون ارتقای سلامت اداری ما، مصوب سال 1390 هم آمده است. خب اگر این تعریف را بپذیریم، در شرایط تحریم ممکن است سیاست‌هایی پیاده شده باشد که به نفع کل کشور بوده؛ اگر چنین باشد که براساس تعریف گفته شده اصلا فساد نیست چون پای منافع عمومی در میان است، نه شخصی. اما اگر به نام مصالح عمومی، افرادی منافع شخصی خود را در نظر داشته‌اند، این دیگر اسمش کمک به کشور در شرایط تحریم نیست. بنابراین هرچند تحریم اقتصادی بسترساز فساد است و ورای آن من می‌گویم که اقتصاد دولتی و هرگونه عدم شفافیت بسترساز فساد است، اما اینها هیچ‌یک رافع مسئولیت و توجیه‌گر مفاسد نیست.

موضوع شفافیت چنان اهمیتی دارد که در قانون ارتقای سلامت اداری که اشاره کردم نیز به آن پرداخته شده، زیرا قانونگذار متوجه شده قوانین پشت‌دری و غیرشفاف بسترساز فساد است. در این قانون تصریح شده که همه قوانین، قراردادها، ترک تشریفات مناقصه‌ها و... باید در دسترس عمومی باشد و با هر مقامی که این روند را طی نکند باید برخورد شود این همان سیاستی است که در شهرداری سئول در کره‌جنوبی طی شد و وقتی مفاسد افزایش یافت، این شهرداری همه پرونده‌های خود را روی سایت قرار داد تا هرگونه تعجیل یا تاخیر بیش از اندازه در رسیدگی به پرونده‌ها که زمینه‌ساز فساد است، شفاف شود.

بنابراین در کشور ما باید دولت الکترونیک محقق شود تا این شفافیت محقق شود؟

در کشور ما شفافیت به میزانی که باید، وجود ندارد. دولت الکترونیک هم می‌تواند یک عامل برای کاهش این آسیب باشد. نباید در کشور وضعی وجود داشته باشد که کسی بتواند بخشنامه‌ای را از کشوی میز خود بیرون آورد و با دریافت پولی از این یا آن، بخشنامه را در راستای منافع افراد تغییر دهد.

یکی از راهکارهای مقابله با فساد، اقدامات تنبیهی شدید از جمله اعدام است و حدود یک ماه قبل شاهد اجرای حکم اعدام برای یکی از مفسدان بزرگ اقتصادی بودیم. به ‌نظر شما این راهکار تا چه اندازه می‌تواند مؤثر باشد؟

با وجود این‌که مردم انتظار برخورد قاطع با مفسدان اقتصادی را دارند اما نباید به آنها آدرس اشتباهی بدهیم. هرچند مدافعان اعدام مفسدان اشاره می‌کنند که مثلا در چین طی یک ماه 350 مفسد اقتصادی اعدام شدند و ما هم باید همین نسخه را پیاده کنیم اما نباید از یاد ببریم که این عوامل جرم‌زاست که فساد می‌آورد و تا این عوامل از بین نرود، مشکل حل نمی‌شود. البته در قوانین ما تصریح شده که مفسد اقتصادی که به مرحله مفسد فی‌الارض رسیده باید اعدام شود، اما این‌که این راهکار می‌تواند چاره مبارزه با مفاسد اقتصادی باشد، تردید دارم.

شما به عوامل جرم‌زا اشاره می‌کنید و این در شرایطی است که یکی از گلایه‌هایی که مسئولان دستگاه قضایی از متولیان بانک‌ها دارند همین است که برخی از آنان اراده کافی برای برخورد با مفاسد اقتصادی بویژه در مساله بدهکاران بزرگ بانکی را ندارند و شاید به همین دلیل دستگاه قضایی ناچار به اعمال مجازات‌هایی چون اعدام می‌شود. به‌نظر شما چرا مبارزه با فساد از سرچشمه‌ها که همان نهادهای پولی و بانکی هستند، صورت نمی‌گیرد؟

طبیعی است موسسه‌ای که در درونش فساد وجود دارد، نمی‌خواهد این فساد علنی شود چون حتی اگر مسئولان بانک، خود مستقیما در فساد دخیل نبوده باشند، به‌هرحال بی‌تدبیری آنها مشکل‌ساز شده است. برای همین هم در ماده 606 قانون تعزیرات تصریح شده که مسئولان موظف به گزارش مفاسد هستند. در ماده 13 قانون ارتقای سلامت اداری ـ که اگر اجرا شود، می‌تواند پیامدهای مثبتی داشته باشد ـ هم آمده که مسئولان در جرایم متعددی چون ارتشاء، اعمال نفوذ برخلاف حق، دریافت پورسانت و... باید مفاسد را گزارش دهند و حتی در تبصره این ماده تصریح شده کارمندان هم باید تخلفات احتمالی همکاران‌شان را گزارش کنند. بنابراین برای آن‌که آسیبی که اشاره می‌کنید فراگیر نشود، قانونگذار حتی سکوت در برابر فساد را واجد وصف مجرمانه دانسته است.

به‌نظر می‌رسد که توپ اصلاح این روند در زمین دولت به‌عنوان متولی ساماندهی اقتصادی است. دولت‌های مختلف همواره حرف از مبارزه با فساد زده‌اند، اما کارنامه برخی آنها در این رابطه چندان درخشان نیست. شما فکر می‌کنید علاوه بر رفع خلأهای قانونی و قاطعیت قضایی، دولت چه برنامه‌هایی را برای مبارزه با فساد باید پیاده کند؟

از نظر علمی، مقابله با فساد باید در سه سطح انجام شود؛ سطح اول، «سیاستگذاری» است که در سطح عالی‌ترین مقام انجام می‌شود. بعد «استراتژی ملی» و در نهایت طراحی «چارچوب قانونی». در کشور ما سطح نخست با ابلاغ فرمان 8 ماده‌ای رهبر معظم انقلاب عملیاتی شد. در سطح سوم هم کاستی‌هایی هست و برخی قوانین ضدفساد ما مربوط به 80 سال پیش است یا مثلا اخلال در نظام پولی و اقتصادی در قانون مصوب سال 67 تعریف کشداری دارد. این قانون در شرایط پس از جنگ تصویب شده، اما هم‌اکنون واقعیات موجود در کشور تغییر کرده است، اما به‌هرحال ما قوانین داخلی و کنوانسیون‌های بین‌المللی را در این رابطه داریم. اما سطح دوم کاملا مربوط به دولت است. این وزارتخانه‌ها هستند که باید فرمان رهبری را به استراتژی ملی تبدیل کنند و مهم‌ترین نقطه ضعف ما در مبارزه با فساد دقیقا همین‌جاست.

البته از سال 1390 با تشکیل سازمان مقابله با فساد که قبلا ستادی به همین نام بود، گام‌هایی برای تدوین استراتژی ملی برداشته شده، اما این به‌شرطی است که اعضای این سازمان وقت کافی گذاشته و برنامه‌ریزی دقیقی داشته باشند به همین دلیل فکر می‌کنم که دولت‌های مختلف در زمینه مبارزه با فساد نمره خوبی نمی‌گیرند و در هشت سال دوره قبل، دولت وقت حتی نمره قبولی هم نگرفت.

یعنی شما نقش دولت در مقابله با فساد را حتی بیشتر از نقش قوه قضاییه ارزیابی می‌کنید؟

همان‌طور که گفتم نقش اصلی دولت، طراحی استراتژی ملی است. دولت‌ها می‌توانند سه نوع استراتژی را برای مبارزه با فساد طراحی و اعمال کنند: «استراتژی اجرا محور، استراتژی پیشگیری محور و استراتژی امنیت‌محور». در کشور ما و حتی در دولت‌های دیگری چون چین و آمریکا، معمولا استراتژی امنیت محور در باره مبارزه با فساد عملیاتی می‌شود. در این استراتژی سازمان‌های اطلاعاتی نقش مهمی دارند و کار امنیتی در این خصوص اولویت دارد. این در حالی است که عمده استراتژی‌های ما باید پیشگیری محور باشد. پیشگیری هم انواع دارد. یکی از انواع آن، همین تعقیب متخلف است. دیگری پیشگیری از وقوع شرایطی است که به فساد منجر شود. نوع سوم هم این است که دولت همه‌چیز را شفاف کند. پیشگیری همچنین می‌تواند جنبه‌های اجتماعی باشد.

به‌هر حال هر سه قوه در این باره مسئولیت دارند و به‌نظر من هر سه آنها تاکنون کم‌کاری کرده‌اند.

به‌نظر شما مهم‌ترین و مثبت‌ترین راهکاری که تاکنون دستگاه قضایی برای مقابله با فساد پیاده کرده است، چیست؟

قوه قضاییه در برخورد و تعقیب متخلفان برنامه‌هایی قابل تمجید را انجام داده است. اما در کنار این، به ‌نظر من با وجود این‌که قوه قضاییه براساس بند پنجم اصل 156 قانون اساسی متولی پیشگیری از جرایم است، اما گام‌های لازم در این زمینه را برنداشته و حتی در برخوردهای قضایی نیز خط قرمزهایی شکل گرفته که مصنوعی است. مثلا در حالی که پرونده‌هایی درباره برخی مدیران دولت قبل در دادگاه گشوده شده، رسیدگی به اتهامات در زمان برخورداری افراد از مسئولیت صورت نگرفته و این رویکرد پرسشی را به‌وجود می‌آورد که آیا پست دولتی برای متهمان ایجاد مصونیت می‌کند؟ چرا همین اتهامات در زمان مسئولیت داشتن آنان رسیدگی نشد و چرا الان رسیدگی می‌شود؟ این نوع مصلحت‌اندیشی‌ها خودش باعث می‌شود افراد هر طوری که شده سمتی دولتی را برای خود حفظ کنند تا در حاشیه امن قرار گیرند.

شاید به‌دلیل همین ملاحظات صورت گرفته باشد که امروزه نقش رسانه‌ها در پیگیری پرونده مفاسد اقتصادی پررنگ شده است. مثلا گفته می‌شود که اسامی بدهکاران بانکی در رسانه‌ها منتشر شود و در مقابل، برخی دیگر این نوع ورود رسانه‌ها را مخل امنیت روانی سرمایه‌گذاران ارزیابی می‌کنند. تحلیل شما چیست؟

مقابله با فساد، پنج بنیان اساسی دارد؛ پیشگیری، کشف، اقدامات حقوقی ـ اداری، وجود سازمان‌های جامعه مدنی و رسانه‌ها؛ بنابراین همان‌طور که گفتید، نقش رسانه‌ها در کشف و تشویق به برخورد با مفسدان اقتصادی کلیدی است.

درباره انتشار اسامی مفسدان هم که اشاره کردید، رسانه‌ها درباره متهمان تا صدور حکم قطعی، حق انتشار اسامی را ندارند. با این حال درباره بدهکاران بانکی، چه اشکالی دارد نام بدهکاری که بدهی کلان داشته و آن را براساس برخی روابط گرفته و پس نداده است، رسانه‌ای شود؟

برخی از این بدهکاران می‌گویند که به دلیل شرایط نامناسب اقتصادی دچار مشکل شده‌اند و نتوانسته‌اند بدهی خود را پس بدهند...

بله، تکلیف آنان که به دلیل تصمیمات خلق‌الساعه دولتی به مشکل اقتصادی برخورد کرده و چند قسط آنها عقب افتاده، از سوءاستفاده‌کنندگانی که پول بانک را در محلی خارج از فرآیند تولید هزینه‌ کرده‌اند، جداست. بحث من این است که باید مصلحت‌اندیشی‌ها را کنار گذاشت و شیوه‌های اخذ وام برخی از این افراد را تشریح کرد تا دیگر کسی نتواند در شرایطی که مردم برای وام‌های اندک دچار مشکل هستند، میلیاردها تومان پول مردم را بلوکه کند.

خب همین رسانه‌ای شدن تخلفات، ناامنی اقتصادی و بی‌اعتمادی ایجاد نمی‌کند؟

همان‌طور که تاکید کردم، نگاه من به چنین مسائلی، بیشتر مبتنی بر پیشگیری است. نکته مهم اینجاست که چرا باید قوانین ضدارتشا در کشور ما چنین باشد که هزینه تخلف را به‌اندازه‌ای که باید برای متخلفان بالا نبرد؟ مثلا براساس قانون رویه‌های فساد آلود خارجی در آمریکا، اگر در خارج این کشور هم رشوه‌ای از سوی یک کمپانی آمریکایی پرداخت شود، علاوه بر رشوه‌دهنده، کمپانی و روسای آن هم جریمه می‌شوند. جرایم هم به‌اندازه میزان رشوه نیست، بلکه به‌اندازه میزان درآمد شرکت است. مثلا چندی قبل یک شرکت آمریکایی به‌ دلیل 2500 دلار رشوه، یک میلیون دلار جریمه شد، چرا؟ چون درآمد شرکت بالا بود. در کشور ما متاسفانه جرایم براساس میزان رشوه است که هزینه تخلف را پایین می‌آورد و این برخلاف اصل برقراری امنیت اقتصادی است. به‌نظر من اگر این قوانین بازدارنده به‌طور جدی اعمال شود، تاثیرش از اعدام مفسدان هم بیشتر است.

برای برقراری امنیت اقتصادی باید حواسمان باشد که نه هیاهو ایجاد شود و اذهان عمومی بگویند که «بگیر، بگیر» است و نه جوّی حاکم شود که احساس شود بی‌حساب و کتاب می‌شود هر کاری کرد. باید تعادلی در این بین ایجاد شود که استفاده از استراتژی پیشگیری محور و قوانین محکم بازدارنده، یکی از بهترین راهکارهاست. باید کارهای زیرساختی برای مبارزه با فساد انجام داد مثلا چند سال قبل، دولت آمریکا شرکت زیمنس را به دلیل برخی مفاسد، 1.6 میلیارد دلار جریمه کرد. می‌دانید یک میلیارد دلار از این میزان، کجا هزینه شد؟ آمریکا زیمنس را محکوم کرد که یک میلیارد دلار جریمه را به سازمان ملل بدهد تا آنجا یک آکادمی تخصصی برای مبارزه با فساد و با هدف آموزش تازه‌ترین راهکارها در این ارتباط تشکیل شود. این آکادمی هنوز با همان سرمایه اولیه مشغول فعالیت است.

اجازه بدهید از موضوع فساد اقتصادی کمی فاصله بگیریم. یکی از اولویت‌های پیگیری شده در دولت یازدهم، تدوین منشور حقوق شهروندی است که گفته می‌شود بزودی نهایی و ابلاغ می‌شود. می‌خواهم بدانم با وجود تاکیدات قانون اساسی بر رعایت حقوق مردم، این منشور کدام خلأ حقوقی را برطرف می‌کند؟

می‌دانید که این منشور ضمانت اجرا ندارد و بیشتر ارزش نمادین دارد تا ارزش حقوقی. البته این‌که دولت می‌خواهد تاکید کند که پاسدار حقوق مردم است، موضع خوبی است اما چنین منشورهایی باید به قوانین تفصیلی تبدیل شده و ضمانت اجرایی داشته باشد. اکنون ما قانون حقوق شهروندی را داریم که تا حدی ضمانت اجرا هم دارد. آنجا مثلا تاکید شده اگر یک مأمور دولت به حقوق خصوصی مردم تجاوز کند، مجازات خواهد شد.

بنابراین شما می‌گویید بهتر است دولت برای اصلاح این قانون تلاش کند؟

این قانون البته در همین حد هم اجرایی شود، مهم است. بحث این است که قوانین تفصیلی ضمانت اجرایی بیشتری دارد.

باتوجه به برخی تفاوت‌های مذهبی و فرهنگی میان ملل مختلف و همچنین استفاده‌های سیاسی از نهادهای بین‌المللی به‌نظر شما تا چه اندازه می‌شود به گزارش‌های بین‌المللی مثلا در رابطه با میزان شفافیت اقتصادی و یا رعایت حقوق شهروندی در ایران اتکا کرد؟

شکی نیست که برخی سازمان‌های بین‌المللی انگیزه‌های سیاسی دارند. با این حال این‌که به دلیل این انگیزه‌ها، ما تمامی یافته‌های آنها را رد کنیم، پذیرفته نیست. این راه فراری است که متخلفان یاد گرفته‌اند و هر رتبه‌بندی خارجی را می‌گویند غلط بوده و ناشی از بدبودن جهان غرب با ایران است مثلا در همین سازمان شفافیت که اشاره شد، اگر واقعا انگیزه‌های صهیونیستی در کار می‌بود، آمریکا نباید رتبه 19 را می‌داشت. رتبه این کشور باید خیلی بهتر می‌شد یا رتبه ما باید در آخرین مرتبه قرار می‌گرفت.

علاوه بر این، وقتی که می‌بینیم یافته‌های جهانی با فهم و برداشت عمومی در داخل کشورمان یکسان است، این یعنی آن‌که نمی‌توان به این آمارها و رتبه‌بندی‌ها بی‌توجه بود. تعریف فساد در همه‌جای جهان ازجمله در ایران، این است که از قدرت برای نفع شخصی سوءاستفاده شود. خب حالا وقتی درک عمومی این است که شفافیت کم است و فساد شکل گرفته و یافته‌های بین‌المللی هم همین را می‌گوید، دیگر نمی‌شود گفت که آمارها مغرضانه است.

در موضوع حقوق بشر هم اشتراکات ما با قوانین بین‌المللی بسیار بیشتر از نقاط تلاقی فرهنگی است؛ بنابراین در همه حوزه‌ها ما باید به‌طور کامل قوانین را اجرا کنیم، به‌طوری که بتوانیم از عملکرد خود به‌دور از حاشیه‌سازی‌ها دفاع کنیم.

مصطفی انتظاری هروی ‌/‌ گروه سیاسی