نسخه‌های دولت و مجلس برای مدیریت کلانشهرها

براساس آمار، بیش از 75 درصد مردم ایران در شهرها زندگی می‌کنند و این آمار، طی نیم قرن اخیر،‌ رشد فزاینده‌ای را تجربه کرده است.

پس از انقلاب اسلامی با روند صعودی افزایش جمعیت در کشور، همچنین رشد سطح خدمات و امکانات در شهرها، آمار مهاجرت از روستاها به شهرها افزایش یافته و به همین ترتیب، شاهد رشد چشمگیری در وضعیت شهرنشینی بودیم، به طوری که براساس آمار میزان شهرنشینی در سال 1335 در کشور حدود 30‌درصد بوده و این آمار در سال 90 به بیش از 70 درصد رسیده است و طبق پیش‌بینی کارشناسان، این میزان در سال 1430 به حدود 85 درصد خواهد رسید.

این میزان افزایش جمعیت، نیازمند توسعه خدمات، به کارگیری ابزارهای نوین در ارتباط با مردم، توسعه کمی و کیفی شهرها و همچنین بسترسازی برای زندگی آرام در شهر است که به دلیل همگون نبودن رشد جمعیت و رشد شهرها این وضعیت در شهرهای کشور برقرار نیست.

در عرف بین‌المللی شهرهایی که بیش از 8 میلیون نفر جمعیت دارند، کلانشهر هستند که با این تعریف، تهران در این زمره می‌گنجد، اما در تعریف داخلی کلانشهر، شهرهایی که بالای یک میلیون نفر جمعیت داشته و ظرفیت‌ و مرکزیت سیاسی، بازرگانی، فرهنگی و اقتصادی داشته باشند،‌ کلانشهر هستند.

درحال حاضر، شهرهای تهران، مشهد، اصفهان، کرج، شیراز، تبریز، اهواز و قم جزو کلانشهرهای کشور محسوب می‌شوند و به همین خاطر می‌توانند از مزایای مرتبط با قوانین کشور ازجمله بهره‌مندی از خطوط ویژه حمل و نقل ریلی و قانون مالیات بر ارزش افزوده برخوردار باشند.

این هشت شهر،‌ تقریبا نیمی از جمعیت کشور را در خود جای داده‌اند و با این حال، اکثر آنها با توجه به این‌که کمتر از یک‌سوم وسعت کشور را شامل می‌شوند، ظرفیت گنجاندن این حجم جمعیت را در خود ندارند و از نظر امکانات و خدمات با مشکلات متعدد مواجه هستند.

نبود مدیریت یکپارچه شهری، بدهی‌های کلان انباشته شده، نبود درآمد پایدار و تضمین شده، تعدد ارگان‌های تصمیم‌گیر در شهرها، حمایت نکردن دولت از طرح‌های کلان حمل و نقل درون‌شهری، وجود بافت‌های وسیع فرسوده و ناکارآمد، کاهش سهم شهرداری‌ها از اعتبارات دولتی، حاشیه‌ نشینی و آلودگی هوا، از عمده‌ترین مشکلاتی است که کلانشهرهای کشور با آن‌ روبه‌رو هستند و در این میان، هیچ‌ ارگان دولتی و غیردولتی، خود را متولی و همکار مجموعه شهرداری نمی‌داند، درعین این‌که هم مردم و هم ارگان‌های مختلف از شهرداری‌ها برای تأمین خدمات مطلوب در شهرها انتظار فراوان دارند.

بتازگی نخستین نشست شهرداران کلانشهرهای کشور به میزبانی شهر مقدس مشهد برگزار و مسائل و مشکلات مختلف کلانشهرها در این نشست به بحث و گفت‌وگو گذاشته شد که به نظر می‌رسد، پیش از ورود جزئی و مساله محور به مشکلات کلانشهرها باید زمینه‌هایی را برای بهبود وضعیت شهرداری‌ها فراهم کرد تا موتور محرکه شهرها با سرعت و توان پایدار به سمت رشد و توسعه حرکت کند.

رمز پویایی و توسعه کلانشهرها

تعدد ارگان‌های تصمیم‌گیر در شهر، موجب شده علاوه بر افزایش چشمگیر هزینه‌ها، بابی برای موازی‌کاری و همچنین عدم رضایتمندی مردم از خدمات ایجاد شود. شرکت‌های خدمات‌رسان آب، برق، گاز و نهادهای حاکمیتی پروژه‌های متعددی را در شهر اجرایی می‌کنند، بدون آن‌که از تنها ارگان خدمات‌رسان شهری مجوزی بگیرند یا با آن هماهنگ عمل کنند.

تحقق مدیریت یکپارچه شهری افزون بر آن‌که بخش عمده مشکلات مدیریتی در شهرها را حل خواهد کرد، موتور محرکه شهرداری‌ها برای تصمیم‌گیری دقیق و برنامه‌ریزی آینده شهر را روشن می‌کند؛ مساله‌ای که امروز، فقدان آن در کلانشهرهای کشور احساس می‌شود. بارزترین نمونه ناتوانی در تصمیم‌گیری واحد در مدیریت شهر در احداث معابر و سپس تخریب آنها برای تأمین تاسیسات شهری نمایان است که عمدتا مردم از این مساله گله‌مند هستند و آن را ناشی از بی‌مبالاتی در مدیریت شهری می‌بینند، درحالی که این مشکل ناشی از یک ناهماهنگی دیرینه است که با وجود تاکید شهرداری‌ها بر تحقق این هماهنگی اما شرکت‌های خدمات‌رسان به سبب تابع بودن از تصمیمات دستگاه‌های حاکمیتی، توان برقراری نظم در پروژه‌ها را ندارند.

مدیریت واحد شهری، مسئول حکومت بر شهر است، به نوعی که شهرداری‌ها بتوانند در تمام مسائل خصوصی و عمومی ورود کنند و نسخه‌ای مناسب شهر بپیچند.

در قانون مصوب سال 1334، شهرداری‌ها تنها 53 وظیفه برعهده دارند، اما به مرور زمان با افزودن وظایف، می‌توان گفت که امروز بیش از 300 وظیفه برعهده شهرداری‌هاست که حوزه‌های مختلف رفاه اجتماعی، عمومی، نظارتی، عمرانی و بهداشتی را دربر می‌گیرد.

براساس آمار از 53 وظیفه مصوب قانون 1334، قریب 25 درصد آنها با ارگان‌های دیگر و بخش خصوصی تداخل دارند و نزدیک به 40 درصد آنها جزو وظایف ذاتی ارگان‌های دیگر است.

به طور کلی می‌توان گفت که نسخه اصلی رفع مشکل کلانشهرها، امروز تنها توجه دولت، مجلس و نهادهای حاکمیتی به تحقق مدیریت واحد؛ جامع و یکپارچه است؛ مساله‌ای که در سایه‌ آن،‌ علاوه بر نظم مدیریتی و اجرایی، ضمانت تحقق وظایف خدمات‌رسانی، کاهش تداخل وظایف، برنامه‌محوری و حرکت اصولی و تأمین توسعه پایدار محقق خواهد شد.

نقش دولت در قبال مدیریت‌ شهری، هدایت، حمایت و نظارت است. نقش هدایتی دولت در تعیین راهبردها و سیاستگذاری و نقش حمایتی آن در حمایت‌های حقوقی، مدیریتی و مالی است. این یعنی تفویض اختیارات مدیریتی، مالی، اقتصادی و حقوقی یا همان استقلال مالی و حقوقی.

مدیریت شهری تحت نظارت مردم قرار دارد و هرگونه نظارتی باید در این چارچوب و بستر صورت پذیرد.

البته هم‌اکنون هماهنگی بین مدیریت شهری، دولت و مجلس بسیار بهتر از گذشته است که حفظ این شرایط رفاه و آسایش مردم را دربر خواهد داشت.

پیامد نبود درآمد پایدار

ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده بصراحت سهم کلانشهرها، شهرها و روستاها را از محل مالیات بر ارزش افزوده و عوارض مشخص کرده که این رقم می‌تواند توان و ظرفیتی ویژه برای شهرداری‌ها و مدیریت شهر ایجاد کند، اما واسطه‌گری دولت در این قانون و همچنین تغییر مکرر سهم کلانشهرها در آن طی سال‌های اخیر و همچنین عدم تحقق و تخصیص آن مشکلات متعددی برای شهرداری‌ها و مدیریت شهر ایجاد کرده است. در این قانون که مصوب سال 95 است، نرخ عوارض شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در رابطه با کالا و خدمات مشمول این قانون، علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده 16 آن به شرح زیر تعیین شده است:

الف) تمام کالاها و خدمات مشمول نرخ ماده 16 این قانون، 5/1 درصد ، ب) انواع سیگار و محصولات دخانی، 3 درصد ، ج) انواع بنزین و سوخت هواپیما، 10 درصد ، د) نفت سفید و نفت گاز، 10 درصد و نفت کوره 5 درصد.

یکی از مسائلی که امروز شهرداری کلانشهرها با آنها دست به گریبان هستند، بدهی‌های کلان و نبود سرمایه و درآمد پایدار برای تصمیم‌گیری و مدیریت شهر است.

درحال حاضر، شهرداری هشت کلانشهر کشور بیش از 40 هزار میلیارد تومان به بانک‌ها، پیمانکاران و نهادهای مرتبط بدهکار هستند که این مساله موجب شده،‌ آنها عمده توان و ظرفیت خود را صرف تأمین منابع مالی برای امور جاری خود کنند و امکانی برای رشد و توسعه پایدار در شهر نداشته باشند.

منابع تأمین بودجه شهرداری‌ها در جغرافیای شهرها وجود دارد؛ کافی است اختیارات لازم در ارتباط با این منابع و مصارف در مدیریت شهری خلاصه شود. اصل یکصدم قانون اساسی و قوانین ناشی از این اصل و سایر اصول، مدیریت منابع و مصارف هر شهری را به مدیریت محلی واگذار کرده است .

مدیریت اداره امور شهرها مستلزم مدیریت درآمد و مصارف شهرهاست. در مدیریت درآمدها انتظار مدیران شهری از مجلس شورای اسلامی و دولت در چند بخش خلاصه می‌شود:

1ـ بر پایه مصرف کالا و خدمات، عوارض وضع شده در قانون به شهرها تعلق گیرد. 2ـ بر پایه ارزش عینی و منفعت املاک واقع در شهر عوارض نوسازی تعیین و وصول شود. 3ـ بر پایه قیمت تمام شده خدمات شهری، عوارض و بهای خدمات تعیین و وصول شود. 4ـ عوارض و حقوق قانونی شهرداری‌ها متناسب با توان مالی شهروندان به صورت ماهانه تعیین و وصول شود. 5 ـ دولت و دستگاه‌های دولتی و غیردولتی مانند همه شهروندان هزینه خدمات بپردازند.

در این زمینه می‌طلبد که دولت و مجلس نگاه ویژه‌ و کارشناسانه‌ به بحث مدیریت شهرها داشته باشند و با بهره‌گیری از تجربه دیگر کشورها در این زمینه، نسخه‌ای کارگشا برای مدیریت یکپارچه و واحد کلانشهرها و تأمین منابع مالی پایدار برای خدمات‌رسانی بهتر به مردم بپیچند.

مرتضی سقائیان‌نژاد - شهردار قم